Gustavo Iruegas

Ejecutivo legislador

cinco meses tarde, el secretario de Relaciones Exteriores fue convocado a comparecer ante la Comisión de Relaciones Exteriores de la Cámara de Diputados que hacía la "glosa" del Informe Presidencial del 1Ŷ de septiembre. Naturalmente, las preguntas al canciller ya no se relacionaban con el informe. Pero una de ellas en particular merece destacarse porque toca un asunto que, a pesar de su importancia, ha pasado inadvertido.

El diputado Juan José García Ochoa, de la bancada del PRD, preguntó: "Y en temas ya más particulares, el tema de la participación del Congreso en los Tratados Comerciales, Ƒqué opinión tiene? ƑPor qué esta idea o esta impresión que tenemos de que no quiere o que se ha negado a que el Congreso participe en las negociaciones comerciales? Representamos al final de cuentas a los electores y a los que sufren las consecuencias de los acuerdos comerciales."

El canciller dio, en 290 palabras, la respuesta que habría dado cualquiera de sus antecesores y que, depurada, diría más o menos así: "Señor diputado, tenemos como política general la búsqueda de una política de Estado en las relaciones exteriores, pero en la Constitución se especifica que la conducción de la política exterior está en manos del Presidente de la República. Es importante que el Ejecutivo mantenga la potestad de ejecutarla; en caso contrario, sería difícil llegar a soluciones en las relaciones con otros países."

Aunque la respuesta no pareció ser satisfactoria, tampoco mereció la insistencia del diputado Ochoa ni de ninguno de sus colegas y el asunto quedó ahí. Sin embargo, hace ya cuatro años que viene ocurriendo un fenómeno que da sustento a la aspiración de que el Congreso pueda participar en las negociaciones de los tratados internacionales y revela la pertinencia de la pregunta del diputado García Ochoa.

El 28 de octubre de 1999, la Suprema Corte de Justicia, interpretando el artículo 133 de la Constitución, aprobó por unanimidad de 10 votos su tesis aislada número LXXVII/1999 y determinó que la votación es idónea para integrar tesis jurisprudencial. La parte sustantiva de la tesis dice: "...esta Suprema Corte de Justicia considera que los tratados internacionales se encuentran en un segundo plano inmediatamente debajo de la Ley Fundamental y por encima del derecho federal y el local. Esta interpretación del artículo 133 constitucional deriva de que estos compromisos internacionales son asumidos por el Estado mexicano en su conjunto y comprometen a todas sus autoridades frente a la comunidad internacional; por ello se explica que el Constituyente haya facultado al Presidente de la República a suscribir los tratados internacionales en su calidad de jefe de Estado y, de la misma manera, el Senado interviene como representante de la voluntad de las entidades federativas y, por medio de su ratificación, obliga a sus autoridades."

Sin cuestionar el contenido de la tesis 77/99, pero analizando sus consecuencias, podemos percatarnos de un importante incremento en las facultades legislativas del Ejecutivo con la correspondiente disminución de la participación del Legislativo en la elaboración de las leyes de carácter supremo, en un clásico juego de suma cero.

En la concertación de los tratados internacionales, el Ejecutivo negocia con gobiernos extranjeros y presenta al Senado de la República -conformado por representantes de los Estados de la Federación- un texto acabado sobre el cual ese cuerpo solamente puede pronunciarse para aprobarlo o rechazarlo en su conjunto. La Cámara de Diputados no tiene participación alguna, aunque está integrada por los representantes del pueblo, en quienes radica la voluntad popular y con ella la esencia del poder de legislar.

La facultad del Ejecutivo de celebrar tratados con el extranjero es en realidad un procedimiento legislativo que fue originalmente concebido para regular las relaciones de los Estados entre sí, pero que, con creciente frecuencia, se utiliza para regular la conducta de los Estados en el interior de sí mismos. Los ejemplos más notables son los tratados que se ocupan de tutelar los derechos humanos, algunos de carácter laboral y los que regulan el comercio. Esta circunstancia crea una situación en la que el Ejecutivo termina negociando con el extranjero leyes que gobernarán relaciones del gobierno con sus nacionales y relaciones particulares entre sus ciudadanos. En esa negociación no tiene parte el Congreso. El Senado aprobará o no y los diputados simplemente acatarán.

Atendiendo a que las facultades legislativas que la Constitución otorga al Congreso son de hecho desbordadas por los tratados modernos que invaden la tradicional esfera del derecho interno; que las leyes nacionales son superadas en jerarquía por los tratados, por virtud de la tesis 77/99; y tomando en cuenta que la facultad presidencial de celebrar tratados internacionales no incluye limitaciones acerca de la integración de la delegación negociadora de los mismos, resulta aconsejable revisar la posibilidad de que el Congreso esté representado en las delegaciones mexicanas que participan en la negociación de tratados.