Adrián Lajous

La regulación de la industria petrolera

La industria petrolera mexicana está sobrerregulada, mal regulada y opera con diversos vacíos regulatorios, algunos de los cuales Pemex llenó al fusionar tareas propias del operador con otras que corresponden a la autoridad. Por su parte, las entidades gubernamentales responsables no han contado con los recursos técnicos y financieros necesarios para asumir funciones reglamentarias críticas, por lo que se reforzó el poder relativo de la empresa operadora y se propició su autorregulación. No obstante, en aspectos medulares de su actividad, Pemex está sujeta a reglas similares a las de una entidad gubernamental. Esto reduce su flexibilidad operativa, debilita su capacidad para competir e impide aprovechar las oportunidades propias del quehacer de una empresa. La evolución de la industria petrolera en torno a un monopolio estatal cerrado se ha traducido en un incipiente desarrollo de instituciones, de marcos normativos y de cuadros profesionales que ahora son necesarios para el diseño, la construcción y la operación de un régimen regulatorio moderno, más congruente con el entorno actual. Esta misma estructura monopólica ha protegido a Pemex de la presión y de la disciplina externas requeridas para mejorar su eficiencia operativa.

La reglamentación administrativa centralizada a la que Pemex está sujeta constituye un obstáculo infranqueable para un desempeño de carácter empresarial. Una extensa lista de leyes y reglamentos ahogan a la empresa pública en un laberinto burocrático. Asimismo, el control presupuestal anual y trimestral, línea por línea, es una maquinaria destructora de valor económico. La forma como en México se integran las empresas estatales a las finanzas públicas es única entre los países que integran la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE). Concentra la atención de los directivos y de la gerencia de Pemex en el objetivo primordial de control del gasto, en perjuicio de la maximización de valor económico. Ni siquiera el superávit primario de las entidades es utilizado en forma consistente como variable de control.

Las funciones de control, vigilancia y fiscalización estructuradas por la Secretaría de la Función Pública poco han contribuido a erradicar prácticas irregulares endémicas de la industria petrolera y a impedir o castigar casos inequívocos de corrupción. La evaluación de la gestión pública y las tareas de auditoría gubernamental no han logrado alentar un mejor desempeño corporativo. El formalismo de sus procedimientos agrega complejidad al proceso de decisiones, exige asignar tiempo y recursos sustanciales a su cumplimiento y supone importantes riesgos personales -administrativos, judiciales y de prestigio- para el cuerpo gerencial y directivo de Pemex. Estas condiciones han propiciado el desarrollo de una cultura adversa al riesgo, a la innovación y al espíritu emprendedor que permea en todos los niveles de la empresa.

Los procesos de decisión se prolongan innecesariamente y tienden, en ocasiones, a la parálisis. Los funcionarios de Pemex, y del propio gobierno federal, manifiestan temores fundados respecto de una multiplicidad de controles que, sin embargo, no llegan a constituir un sistema efectivo de control. Muchos funcionarios dedican buena parte de su tiempo a cubrir y diluir los riesgos asociados a su desempeño. Estas conductas distorsionan las prioridades institucionales, al propiciar discriminación en contra de proyectos que exhiben mayores riesgos administrativos, independientemente de sus méritos económicos. El formalismo normativo constituye también una barrera a la entrada de nuevos proveedores de bienes y servicios que se ven obligados a invertir cuantiosos recursos para aprender a elaborar ofertas y participar en licitaciones que deben ceñirse literalmente a reglas detalladamente inusuales en la industria petrolera internacional. La normatividad vigente introduce rigideces contractuales que contribuyen a elevar los costos y a reducir los beneficios de los grandes proyectos que caracterizan a esta industria.

No ha sido posible avanzar en la transición del actual régimen monopólico a uno de competencia interna regulada y externa, y han resurgido subsidios implícitos al consumidor que afectan la integridad de las estructuras de precios. La experiencia mexicana en materia de gas natural muestra algunos de los principales escollos que enfrenta la regulación del mercado. Hace más de 10 años se sentaron las bases legales para el desarrollo de un nuevo marco regulatorio del mercado de gas natural en México y se ampliaron las atribuciones de la Comisión Reguladora de Energía (CRE). Sin embargo, el gobierno de Vicente Fox hizo todo lo posible por desmantelar el sistema de precios regulados del gas natural. La regulación de las ventas de primera mano evitaba que Pemex interviniera en el proceso de determinación del precio y limitaba el poder discrecional del Estado mediante reglas explícitas y transparentes. En enero de 2001, el secretario de Energía asumió en forma inapropiada las facultades de la CRE, cuando fijó arbitrariamente el precio del gas por un periodo de tres años. Más adelante se suspendió nuevamente el régimen de precios por otros seis meses. Estas decisiones pusieron en evidencia la falta de compromiso del nuevo gobierno con el marco regulatorio establecido y con el propio ente regulador. Demostró también la fuerza de los intereses particulares que habían capturado el proceso de toma de decisiones.

Una vez que se restableció el mecanismo de precios regulados, la CRE se negó a realizar los ajustes correspondientes a los cambios observados en el balance nacional de gas natural. Sólo llevó a cabo cambios parciales, tardíos y no siempre coherentes, que afectaron severamente la integridad del mecanismo de formación de precios y provocaron una brecha creciente entre los precios regulados y los costos alternativos de suministro. Esta inflexibilidad bloqueó la competencia en el mercado del gas que generaría la importación por parte de particulares. El gobierno privilegió el control sobre el nivel de los precios y la CRE asumió esta prioridad. Ambos habían identificado erróneamente a Pemex como el principal obstáculo de la liberalización del mercado sin reconocer que el régimen de precios regulados era su única protección frente al otorgamiento de subsidios implícitos que inevitablemente han corrido a su cargo. Las actitudes del ente regulador fueron condicionadas por la enorme asimetría entre la información y los recursos de que dispone la CRE y los que posee la empresa estatal. La falta de compromiso del gobierno con el régimen regulatorio, de autonomía del ente regulador y la precaria dotación de recursos e instrumentos regulatorios han llevado a la pérdida de credibilidad de las reglas y de las instituciones regulatorias. En el mercado del gas natural se desaprovechó la oportunidad que ofrecían las importaciones para introducir la competencia.

La experiencia acumulada a partir de los años 90 ofrece múltiples lecciones respecto de las dificultades que suponen el diseño y la implantación de regímenes regulatorios modernos, y el desarrollo de instituciones regulatorias autónomas. Ha mostrado también los límites de su efectividad ante una tradición legal y una práctica jurídica que no son plenamente compatibles con los objetivos y los procesos de la regulación económica contemporánea. El abuso del recurso de amparo ha suspendido una y otra vez la aplicación de decisiones administrativas. La privatización y liberalización de las telecomunicaciones y la banca comercial en la década de los 90 fueron experimentos que demostraron los riesgos y costos de largo plazo que supone la restructuración de sectores importantes de actividad sin que se cuente previamente con marcos e instituciones regulatorios adecuados y sólidamente establecidos.

México necesita depurar, renovar y hacer más eficaces los patrones de intervención del Estado en la economía. En la industria petrolera tiene que complementar y suplir la intervención directa que realiza mediante su empresa estatal y de la administración gubernamental con los instrumentos indirectos que aporta la regulación económica. No se trata de replegar el ámbito de acción del Estado. Lo que se requiere es fortalecer y expandir la capacidad estatal para intervenir de manera más eficaz mediante la utilización de los mecanismos de mercado. La regulación se ha convertido en la forma central de la intervención del Estado en las economías modernas. Las normas y reglas adoptadas y los mecanismos establecidos para dar seguimiento a su aplicación y alentar su cumplimiento afectan el comportamiento de los agentes económicos y orientan su actividad.

El sector energético enfrenta una crisis institucional que sólo puede resolverse asumiendo el reto regulatorio que enfrenta. La autoridad está obligada a mejorar el funcionamiento de los mercados de hidrocarburos y contribuir a su desarrollo. Necesitan también redefinir, ordenar y acotar el papel de las entidades gubernamentales que actualmente intervienen en su operación. La competencia en la industria petrolera mexicana será una tarea particularmente compleja. El punto de partida es un monopolio legal que ha perdurado muchos años. Su amplitud y profundidad tiene pocos precedentes fuera de los antiguos países socialistas. Las estructuras y los procesos de producción, transporte, distribución y comercialización reflejan el carácter monopólico de este sector. Por este motivo, lo que está en juego es una modificación básica de la arquitectura de la industria, que trasciende el ámbito de reformas regulatorias bien delimitadas. En estas circunstancias, la intervención del Estado no se circunscribe a la regulación de mercados existentes, sino a la creación de nuevos mercados y al fomento de la participación de nuevos agentes económicos.

El fortalecimiento de mecanismos indirectos, confiables y predecibles de intervención estatal permitirá introducir competencia en los mercados finales de productos petrolíferos. Esta competencia regulada hará posible la concurrencia de una empresa estatal dominante y de agentes privados emergentes. Para ello es necesario ampliar el ámbito de acción de la CRE, fortalecerla técnicamente y dotarla de la autonomía que requiere. El desarrollo de normas e instituciones que regulen a la industria petrolera no será tarea fácil y requiere de un compromiso gubernamental inequívoco. El propósito fundamental es la transición gradual del monopolio a un régimen de competencia regulada sin privatizar activos esenciales propiedad de Pemex. El diseño de un mecanismo que regule la formación de los precios de productos petrolíferos es un aspecto central del proceso de liberalización de estos mercados. En una economía abierta como la mexicana no es posible alentar la competencia sin precios que reflejen el costo de suministros alternativos provenientes de mercados externos relevantes.

No hay una trayectoria única del monopolio a la competencia regulada. La transición de una forma de organización industrial a otra estará determinada por las condiciones imperantes al inicio de la misma, por las restricciones institucionales que limitan las opciones, por el destino al que se aspira llegar y por el tiempo del que se dispone. Será necesario evaluar costos y beneficios de estrategias alternativas específicas. La ruta seleccionada necesita tener la flexibilidad suficiente para hacer ajustes sucesivos. Desafortunadamente no se dispone de una cartografía precisa que guíe la transición. Las entidades responsables del sector público tendrán que iniciar su elaboración a la mayor brevedad. Sin embargo, deben estar conscientes de que los frutos de la reforma regulatoria se obtendrán a mediano y largo plazos. Esto, sin embargo, no disminuye la urgencia de actuar. Su largo periodo de gestión y maduración exige iniciarla de inmediato.