ILUSTRACIÓN: Jimena Azpeitia y Daniel Chávez

Por una reorientación radical del presupuesto

Víctor Suárez Carrera

La lucha por incrementar el presupuesto para el campo ha sido uno de los pilares centrales del movimiento campesino de la década reciente. En efecto, a partir de 1997, año en que el PRI pierde la mayoría absoluta en la Cámara de Diputados y el Poder Legislativo deja de ser un apéndice del presidente en turno, las organizaciones rurales identifican el espacio legislativo como un nuevo terreno de interlocución y de incidencia para la reorientación de las políticas públicas rurales y en especial, la disputa por el presupuesto.

En este contexto, se da la lucha por la reglamentación de la fracción XX del artículo 27 constitucional que deriva en 2001 en una Ley de Desarrollo Rural Sustentable llena de buenos deseos, sin mandatos vinculantes y enmarcada todavía en el culto al presidencialismo y en la subordinación de la sociedad rural y del propio Poder Legislativo a los arbitrios del Ejecutivo federal.

Asimismo, gradualmente las organizaciones rurales, con las redes económicas campesinas a la vanguardia (AMUCSS, ANEC, CNOC y Red Mocaf), irrumpen cada año en la Cámara de Diputados para oponerse a las iniciativas presidenciales de presupuesto y participar con propuestas y movilizaciones en favor de un nuevo presupuesto rural.

¿Basta incrementar el gasto? En este nuevo escenario, la mayoría de las organizaciones se han orientado acríticamente a favor de simples aumentos de los recursos fiscales para el sector, sin cuestionar su funcionalidad a las políticas neoliberales hacia el campo ni el carácter autoritario, discrecional y disfuncional del ejercicio de dicho presupuesto por parte del Ejecutivo Federal. En la mayoría de los casos, se han concentrado en la búsqueda de etiquetas en el presupuesto de carácter inmediatista y particular para satisfacer sus respectivas clientelas.

Otro sector del movimiento campesino ha insistido en el aspecto cualitativo de presupuesto rural, argumentando a favor de su reorientación en función de políticas rurales alternativas con base en la soberanía alimentaria, la revalorización de la agricultura en pequeña escala, el impulso a la producción campesina sustentable de alimentos, en el manejo racional de los recursos naturales y en el derecho a la alimentación. Asimismo, han enfatizado en la necesidad de acotar los poderes meta constitucionales del Ejecutivo Federal, estableciendo mandatos vinculatorios para garantizar tanto la orientación como la calidad de la operación del presupuesto rural desde el mismo texto y anexos del Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación (DPEF).

Más dinero, más política neoliberal para el campo. A contrapelo de las iniciativas presidenciales, que reiteradamente proponen magros recursos fiscales para el sector rural, las organizaciones han logrado que la Cámara de Diputados apruebe año con año mayores recursos para el campo. Así, el presupuesto del Programa Especial Concurrente para el Desarrollo Rural (PEC) se incrementó de 120 mil millones de pesos en 2004 a 204 mil millones en 2008, o sea en 14 por ciento nominal en promedio anual. El presupuesto particular de la Secretaría de Agricultura (Sagarpa) creció en términos nominales en 22.3 por ciento por año, de 25 mil millones en 2002 a 64 mil millones de pesos en 2008.

No obstante, se observa mayor desigualdad social en el campo, mayor dependencia alimentaria, estancamiento de la economía rural, mayor migración, mayor valor en las importaciones de alimentos, mayor déficit en la balanza comercial agroalimentaria, mayor deterioro en la situación alimentaria de los mexicanos y mayor depredación de los recursos naturales; en suma, a mayor presupuesto, se ha intensificado la política neoliberal en el campo.

¿Qué está fallando? La orientación de la política gubernamental subyacente en el PEC no ha sido modificada por las organizaciones campesinas ni por la Cámara de Diputados, y prevalece el autoritarismo y la ineficacia en el ejercicio presupuestal a cargo de Ejecutivo federal.

Disfuncionalidad gubernamental. El PEC, con más recursos cada año, sistemáticamente se subejerce, se canaliza con total inoportunidad, con absoluta discrecionalidad e incertidumbre, prevaleciendo la concentración de subsidios en los agricultores ricos, en los agroempresarios y en las zonas agrícolas desarrolladas del norte. Estos hechos reiteran que las dependencias y agencias gubernamentales encargadas del ejercicio del PEC están burocratizadas en extremo, desvinculadas de la realidad del sector y de las necesidades e iniciativas de la sociedad rural. Se trata de un gobierno disfuncional, centrado en sí mismo y cooptado por las distintas mafias burocráticas, los diferentes grupos políticos del partido en el poder y, sobre todo, por la cúpula agroempresarial.

Botín político. A falta de una política pública sectorial con base en los mandatos constitucionales, el consenso con la sociedad rural y la legitimidad y credibilidad del Ejecutivo federal, el presupuesto rural se ha convertido en un botín en disputa que impide sistemáticamente que sea un instrumento efectivo para el cumplimiento de la Constitución y de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable. En la disputa entran el gobierno federal, los gobernadores, las cúpulas agroempresariales, las centrales campesinas, los diputados y senadores, los presidentes municipales, los monopolios agroalimentarios, etcétera. Todo mundo quiere sacar su parte, en función de sus intereses particulares, gremiales, de corto plazo.

Además, crecientemente y de manera desbordada el presupuesto rural es utilizado por el gobierno federal, los gobiernos estatales, los presidentes municipales, los legisladores y las organizaciones rurales de viejo tipo para fines político-electorales, clientelares y corporativos. De tal forma que no hay presupuesto para el campo que alcance y que sirva para revertir la desigualdad, el estancamiento económico, el atraso, la pobreza, la malnutrición, la dependencia e inseguridad alimentaras. Lo anterior, sobre todo a partir de la guerra sucia desatada por el gobierno de Fox y el PAN que condujo al fraude electoral en las elecciones presidenciales de 2006. Ahora, todo se vale, no hay límites, no hay contrapesos y prevalece la impunidad absoluta en el mal manejo del presupuesto rural.

Presupuesto rural y asistencialismo. Mayores recursos al PEC pero enfocados en una política asistencialista para la mayoría y de desarrollo productivo para la minoría. El PEC no tiene un enfoque de desarrollo productivo, y por tanto no se privilegian las inversiones públicas estratégicas para el sector ni el acceso universal al crédito con tasas preferenciales ni a los activos productivos para los pequeños y medianos productores, base de cualquier política de superación de la actual crisis alimentaria. Asimismo, hay una negativa sistemática en el PEC a reconocer el carácter de sujetos de la política sectorial a las organizaciones autónomas de productores, sujetos agrarios y pobladores rurales. Se les continúa considerando como objetos pasivos, dependientes de la filantropía pública y privada, y como clientela político-electoral. Se privilegia, en cambio, a los despachos privados –la nueva plaga del campo– vinculados a los funcionarios y autoridades así como a los agricultores ricos y a las mega corporaciones agroalimentarias.

(MILLONES DE PESOS). FUENTE: CEDRSSA

Por un presupuesto rural de oposición para 2009. Se requiere aprender de las experiencias. El problema central NO está en el monto del presupuesto, sino en la orientación de la política subyacente y los mandatos vinculatorios para el Ejecutivo federal desde el DPEF. Ésta ha sido la posición de las organizaciones económicas campesinas desde hace años. Se trata, en primer lugar, de acotar al máximo la discrecionalidad y el autoritarismo del Ejecutivo para que prevalezca el mandato programático-presupuestal de la Cámara de Diputados. En segundo lugar, de correlacionar directamente el presupuesto rural con los objetivos y las metas de una nueva política agroalimentaria y de desarrollo rural que sea capaz de enfrentar la crisis alimentaria y la económica-financiera del país y del sector. En tercer lugar, se trata de establecer mandatos desde el DPEF para un ejercicio oportuno, conforme a reglas públicas y calendarios de operación y desembolso oportunos, con mecanismos que aseguren transparencia y rendición de cuentas. Y en cuarto lugar, se requiere establecer mandatos para una reforma institucional radical a efecto de superar el estado actual de disfuncionalidad.

Para esto se requiere de un bloque unitario de fuerzas campesinas, que se apegue a los compromisos del Manifiesto Campesino del 31 de enero de 2008, y que se capaz de impulsar y presionar la conformación de un bloque parlamentario de oposición (PRI, PRD, PT, Convergencia) en la Cámara de Diputados que reoriente radicalmente y apruebe otro PEC 2009.

No más de lo mismo. Otro presupuesto rural es posible.

Director de la Asociación Nacional de Empresas Comercializadoras de Productores del Campo (ANEC)

Rediseño del PEC, Prioridad para Crecer y Generar Empleo Lourdes Edith Rudiño * Cifras estimadas con base a comportamiento este año. (Millones de pesos) La Asociación Mexicana de Secretarios de Desarrollo Agropecuario (AMSDA), en alianza con legisladores rurales y agrupaciones campesinas y agroempresariales, está trabajando en rediseñar el Presupuesto Especial Concurrente para el Desarrollo Rural (PEC) 2009, y el objetivo es darle “calidad”, mayores atribuciones a los estados para fortalecer la visión regional y un enfoque productivo. El reto es muy grande pues, de prevalecer la iniciativa del Ejecutivo para el PEC –profundamente asistencialista, centralizada, con intereses políticos muy cuidados y con un “retiro” del Estado de sus responsabilidades para con el campo–, el riesgo es la ingobernabilidad y que el país sea muy vulnerable ante “la falta de acceso a alimentos” que ya estamos viendo con el cierre de exportaciones argentinas, la previsión de reducción drástica de ventas de Estados Unidos y la incapacidad china a satisfacer compras de sus vecinos asiáticos. Octavio Jurado, director de la AMSDA , precisó que las circunstancias globales –con alimentos encarecidos y en cierto momento escasos, y la crisis financiera de Estados Unidos que frena la llegada de divisas a México por turismo y que restringe la migración y las remesas— y las nacionales –con alta dependencia alimentaria, y con una abultada oferta laboral sin posibilidad de encontrar espacio y agudizada por aquellos que ya no podrán irse al país del norte– obligan a “un diseño asertivo de la política pública y el presupuesto rural” a tal grado que el PIB agropecuario pueda no sólo crecer en cinco por ciento como pretende el presidente Felipe Calderón; “requerimos crecer ocho por ciento”. Rezar para que llueva. Si se mantiene la iniciativa del Ejecutivo, “no habrá crecimiento alguno, a menos que nos llueva bien, y la chamba del secretario de Agricultura y sus contrapartes en los estados será hacer llover y a tiempo (...) y lo previsible es la ingobernabilidad, como lo han advertido ya varios gobernadores”. Consideró que el plan que surja deberá prosperar pues, además de la AMSDA , es impulsado por “la más alta representación rural”: el Consejo Nacional Agropecuario (CNA), las confederaciones nacionales Campesina (CNC), de Propietarios Rurales (CNPR) y de Organizaciones Ganaderas (CNOG), que han realizado foros de consulta (ganadero, pesquero y de las regiones norte y sur-sureste) junto con los presidentes de las comisiones de Agricultura, Desarrollo Rural, Pesca y Recursos Hidráulicos de la Cámara de Diputados. Es cierto, dijo, que habrá que elevar montos. Hoy en Alianza para el Campo, de cuatro solicitudes que hay sólo se atiende una. Hubo un ejercicio hecho entre los estados y la Secretaría de Agricultura (Sagarpa) donde se determinó que el presupuesto mínimo que requiere ese programa es de 14 mil millones de pesos, muy arriba de los seis mil 321 millones que prevé el Ejecutivo en su propuesta de PEC. Esa propuesta aparentemente fue elaborada “con ligereza” o con la intención de “retirar” al Estado de sus responsabilidades para con el agro con la idea de que los precios internacionales altos permitirán que el mercado se maneje solo. Respecto de 2008, el Ejecutivo prevé “bajas sustanciales en apoyos a proyectos productivos, apoyos a la comercialización, programas de inversión, financiamiento”. Ello, al tiempo que la Fam Bill de Estados Unidos prevé 209 mil millones de dólares y además eleva sustancialmente los subsidios “distorsionantes” (los enlazados a los precios), debido a que allá sí entienden que los costos de los insumos, alineados con el petróleo, se han elevado sobre las cotizaciones agrícolas. Más producción y menos limosna. Octavio Jurado reconoció que no hay mucho margen de los legisladores para reasignar al campo recursos de otras fuentes; “pero si en este caso van con el apoyo de la sociedad, no tienen por qué preocuparse: harán un ajuste responsable (...) No dudamos que la crisis de seguridad pública merezca lo que propone el Ejecutivo (más de 110 mil millones de pesos), pero es una cantidad histórica (...) Muchos opinan que la mejor forma de combatir la inseguridad es con empleo, educación y no con asistencialismo” (la vertiente social del PEC crece en 21 por ciento a más de 42 mil millones en la iniciativa del Ejecutivo). Pero, agregó el entrevistado, más que cantidad, “queremos un presupuesto con calidad”, que se enfoque en los niveles de capitalización para generar empleo y que dé oportunidad de liberar el crecimiento de las regiones y no tenerlas sujetas a reglas que centralizan las decisiones. “Necesitamos que los estados tengan más atribuciones”. La experiencia pasada y particularmente de 2008 es que “tuvimos reglas que nos complicaron, programas que no operaron a tiempo, y recursos disminuidos que además llegaron tarde”, fuera de ciclo productivo. Explicó que los estados se sienten inmovilizados porque las decisiones se toman en el centro, incluso la apertura y cierre de ventanillas para los subsidios, a pesar de que los ciclos productivos agrícolas y ganaderos son diferentes en cada región. “Pedimos que eso sea atribución de los estados, y que éstos dictaminen y, antes de que concluya cada ciclo, puedan notificar a los beneficiarios que recibirán apoyos; también que la población objetivo (de los apoyos) sea definida por los estados, y que allí se determinen los montos máximos de apoyo”. Con el caso de los apoyos de Alianza para el Campo explicó por qué los apoyos de Sagarpa llegan desfasados a los productores (todos con excepción de Procampo): Cheques guardados. “Cuando el recurso sale de Sagarpa y llega al estado, éste se ve obligado a entregar una factura. En ese momento Sagarpa considera devengado el dinero, pero no se deslinda del proceso, porque en el estado el cheque lo deben firmar el secretario (de Desarrollo Agropecuario estatal) y el delegado de la Secretaría (...) Si el delegado no ayuda en el ejercicio, el recurso no se ejerce, no se asigna. Tenemos casos de delegados que llegan a guardar 50 o 60 millones de pesos en el escritorio, hasta que las organizaciones le piden ‘de favor' que firme la instrucción de pago”. Mientras, centralmente, la Sagarpa presume constantemente que ha ejercido más de 90 por ciento de sus recursos federalizados. El bloque está buscando reajustar el PEC primero, pero se enfocarán particularmente en los programas la Sagarpa. “Hay algunos rubros etiquetados donde no encontramos la lógica. Por ejemplo, la iniciativa duplica el gasto administrativo de la Comisión Nacional de Acuicultura y Pesca (a 800 millones de pesos), y disminuye el gasto de inversión en pesca (de mil 284 millones en 2008 a 491 millones). Redefinir reglas, IO y Procampo. Comentó que el reto del rediseño presupuestal es muy grande pues se conjuga el asunto de las reglas de operación que la Sagarpa determinó a partir de 2008 –que han generado un fuerte reclamo, según se observa en los foros, y que deben readecuarse— y los nuevos planes gubernamentales para Procampo e Ingreso Objetivo. En el caso de las reglas hay asuntos críticos. Por ejemplo en Activos Productivos (donde se encuadra Alianza para el Campo, si bien las reglas ni siquiera mencionan a ésta, y por tanto generan confusión) el decreto de presupuesto de 2008 estableció que 50 por ciento de los recursos debían aplicarse a favor de la población de menos ingresos, pero las reglas establecen que deben ir a los municipios de alta y muy alta marginación, según criterios de la Comisión Nacional de Población (Conapo). “Esto ha sido un brete para el norte, pues allí no hay municipios clasificados así, y sus productores de bajos ingresos están entonces incapacitados para acceder a los apoyos, a pesar de tener derecho con base en lo que dice el decreto”. En cuanto a Procampo e Ingreso Objetivo hay preocupación seria pues las propuestas del Ejecutivo implican para el primero un recorte de apoyos a los productores de mayor número de hectáreas a favor de los de menos, y en el segundo se prevé un ligero ajuste al alza a la referencia “oficial” de precios para productores de granos, lo cual implica la amenaza de que los compradores pretendan pagar a los agricultores precios con base en ese indicador y no en el de las cotizaciones internacionales.