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Un modelo privatizador

La Reforma Energética

Identidades: Calderón-Beltrones-Gamboa

Manuel Bartlett Díaz

El 23 de Julio de 2008 un grupo de legisladores del PRI, encabezados por el senador Manlio Fabio Beltrones y por el diputado Emilio Gamboa, presentaron ante el Congreso de la Unión una iniciativa para la expedición de una nueva Ley Orgánica de Petróleos Mexicanos (LOPM), así como un proyecto de decreto para reformar y adicionar diversas disposiciones de la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo (LRA 27) y de otros cuerpos legales relacionados con el sector petrolero nacional.

El paquete enviado se anunció por sus promotores como una alternativa a la iniciativa del Ejecutivo federal, presentada al Congreso de la Unión en abril de 2008, haciéndose notar en la exposición de motivos que acompañó al envío, que las iniciativas presidenciales “no responden a lo que la sociedad desea y a lo que el sector necesita”, por lo que “es indispensable corregirlas”. Se declara además haber tomado en cuenta para elaborar la iniciativa correctora las propuestas que hicieron “expertos, dirigentes políticos, líderes sociales, académicos y especialistas en cada uno de los temas que se abordaron en los foros de debate sobre la reforma energética”.

La exposición de motivos se explaya en hacer notar la gravedad del problema por el que atraviesa Petroleos Mexicanos (Pemex) ya que: “Hay elementos objetivos que permiten calificar la situación de crisis y sobre todo, prever que, de no tomar las medidas que resuelvan los problemas de Pemex y del sector petrolero, esa crisis afectará las finanzas públicas del país, su economía y la estabilidad social que hasta ahora hemos tenido(...) Si se permite que se agote el petróleo, perderemos el patrimonio más preciado que tiene México y los mexicanos, y el país sufriría una crisis financiera y económica probablemente mayor que todas las que ha sufrido a partir de la segunda mitad del siglo pasado”.

La opinión pública podría esperar que después de la descripción de ese panorama catastrófico, la legislación que la iniciativa Beltrones-Gamboa propone fuera distinta de la contenida en la iniciativa presidencial, para que en rigor se hiciera “la indispensable corrección” a las fallas de esta última. Pero no es el caso. Las expectativas de encontrarnos con una verdadera propuesta alternativa se ven totalmente frustradas al leerla y enterarnos de un contenido que en realidad no toma en cuenta las opiniones críticas que se expresaron en los debates que siguieron a la publicación de la iniciativa presidencial, sino que coincide con ésta, palabra por palabra, en un alto porcentaje, además, y los cambios existentes no implican modificaciones sustantivas, como veremos más adelante.

De hecho, la coincidencia está reconocida en la misma exposición de motivos en la que, entre muchas otras contradicciones en las que incurre, no tiene inconveniente en decir que presenta “una iniciativa del Ley Orgánica para Pemex en la cual retomamos gran parte del contenido de la iniciativa del Ejecutivo federal en esta materia”, sin importar que a la vez afirma que ésta no responde a lo que la sociedad desea o a lo que el sector necesita.

En los comentarios que siguen haremos un análisis de las iniciativas gemelas, utilizando básicamente el texto de la iniciativa Beltrones-Gamboa por el hecho de ser la más reciente y por la pretensión de sus promotores de que corrige las fallas de la iniciativa Calderón. Cuando se den diferencias en el texto, haremos la comparación del caso que nos mostrará que tales diferencias son de forma pero no de fondo. Dada la gran coincidencia textual entre las dos iniciativas, los comentarios son aplicables para ambas, en tanto que contienen en su parte sustancial un claro propósito compartido de privatizar:

a). Los objetivos de Pemex.

b).La estructura interna de Pemex: consejo, comités, filiales, y de la industria petrolera en su conjunto.

c). La instrumentación del manejo de Pemex, incluidos “los bonos ciudadanos”, los permisos y contrataciones con terceros.

Hacemos notar que debido a que ambas iniciativas son recurrentes en ciertos temas, tales como la homologación de Pemex a las prácticas corporativas, a la autonomía de gestión de la empresa respecto del Estado y algunos más, los comentarios que siguen tienen que ser también reiterativos respecto de esos mismos temas.

El tema a discusión en la revisión de las iniciativas que se hace actualmente en el Congreso es determinar sí las reformas propuestas incluyen o no la privatización de Pemex. A sabiendas de que existe una resistencia generalizada a que los cambios que se proponen impliquen una violación a lo que la Constitución establece en materia petrolera, la exposición de motivos del paquete legislativo trata de establecer una fachada declaratoria de un pretendido respeto a la Carta Magna, tras el cual se trata de ocultar el hecho de que la privatización no depende únicamente de la participación en el capital de la empresa por parte de terceros. Sin embargo, los promotores de los cambios tratan de acotar las discusiones al respecto, para que se parta del supuesto de que la privatización depende únicamente de una participación en el capital o en los activos de Pemex. Tratan de que olvidemos que la Constitución establece que el Estado tendrá no sólo la propiedad, sino también el control de la empresa, respecto del cual ejercerá un dominio directo, inalienable, imprescriptible, que será parte de la rectoría del desarrollo nacional, y que dicho control, al ser inalienable, no podrá ser transferido, sino que debe ser ejercido directamente por los poderes del Estado, de acuerdo a las atribuciones que la propia Constitución confiere a cada uno de ellos.

A las empresas trasnacionales interesadas en el acceso al petróleo mexicano les resulta conveniente no concentrarse en la participación en el capital de Pemex por varias razones pragmáticas; fáciles de entender desde el punto de vista de los objetivos de una compañia privada mercantil. En primer lugar, habrá que tomar en cuenta que las grandes empresas privadas viven en la etapa del llamado “capitalismo gerencial”, en la que los grandes empresarios no necesitan detentar la propiedad de la mayoría de las acciones de las empresas en que se interesan, las que por lo general han obtenido sus recursos de capital mediante de colocaciones en bolsa, que al hacer una distribución accionaria entre miles de inversionistas, ocasionan una difusión que no da mayoría en lo individual a ninguno de los que invierten. Para adaptarse a este esquema, los asesores legales y financieros de estos grandes empresarios diseñan esquemas de votación por series y otros mecanismos para, aun sin tener mayoría, lograr el resultado buscado: controlar la composición de los consejos de administración en donde se definen objetivos y estrategias y se otorgan contratos de operación y venta. Esto es fácil de comprobar si recordamos que los empresarios más ricos y exitosos del mundo no tienen la mayoría de las acciones de las empresas que controlan. Un ejemplo a la mano lo tenemos en lo sucedido el 15 de septiembre del año en curso, cuando Bank of America, el banco comercial más grande de Estados Unidos por su valor de mercado y Merrill Lynch el banco de inversión más grande de Estados Unidos, dieron a conocer que el primero adquiría al segundo. La negociación la llevaron a cabo en 24 horas los directores de ambas empresas sin que se celebrara una asamblea de accionistas. El mercado y los funcionarios de gobierno estadunidenses lo aceptaron como un hecho consumado, sin que la autoridad de los negociadores fuera cuestionada, aun cuando los acuerdos serán sometidos a ciertas formalizaciones posteriores.

Lo importante es que nos demos cuenta de que la participación en el capital de Pemex actualmente no es prioritaria para los inversionistas privados, que no ven atractivo el comprar acciones de una empresa a la que su dueño le ha dado una estructura en que sus activos están financiados en más de 95% por un pasivo caro, lo que la coloca virtualmente en quiebra; que está sujeta a un régimen fiscal confiscatorio; que tiene un pasivo laboral altísimo; que está inmersa en un ambiente político complejo; que no ofrece perspectivas próximas de un pago de dividendos, y en la que tendrían una capacidad de influencia muy reducida, así como un potencial accionario menor.

Esto no quiere decir que la privatización de Pemex no sea un objetivo para los intereses petroleros internacionales, sino que éste consiste en adquirir su petróleo y no sus acciones; en lograr los beneficios de la privatización mediante contratos y permisos, y no de dividendos, de obtener información y ejercer vigilancia por medio de la representación de “bonos ciudadanos”, sin necesidad de invertir en acciones de dudoso valor.

De acuerdo con los acostumbrados análisis de costo-beneficio en los que se basan las estrategias empresariales, es claro que les es conveniente promover una privatización que les dé acceso al usufructo de Pemex, en tanto que la participación en la propiedad pierde importancia si el esquema privatizador deja vacío de contenido al título de propiedad, y los beneficios del usufructo de los hidrocarburos se trasladan por medio de permisos y contratos a las empresas trasnacionales y a sus países de origen. Y eso es exactamente lo que “los expertos” –no los que hicieron críticas en los debates– sino otros no identificados, llevaron a cabo. Según la exposición de motivos, ellos fueron quienes opinaron en favor de “la conveniencia de dotar de mayor autonomía de gestión a Petróleos Mexicanos”. Estos “expertos” no hicieron más que tratar de dar un disfraz técnico al previo acuerdo político que ya habían tomado los promotores de la iniciativa para, como ellos mismos reconocen en la misma exposición de motivos, hacer un intento por “liberar a Pemex de la dependencia del gobierno federal que frecuentemente ha resultado nociva para el sector petrolero y para el país...” así como “temas tan sustantivos como la exploración, la explotación, la producción, la exportación y la refinación del petróleo”. Es decir para privatizarlo. Para cumplir con este propósito han promovido una iniciativa que no da participación en la propiedad, pero sí da acceso al control efectivo de las actividades de la paraestatal, lo que resulta a la medida de los intereses manifiestos del gobierno estadounidense, que ha expresado reiteradamente su necesidad de contar lo más rápidamente posible con fuentes aseguradas de petróleo que le ayuden a resolver el gran problema representado por el diferencial existente entre su consumo, su producción y sus reservas. El concepto privatizador ha sido también una constante en las recomendaciones del Banco Mundial (BM) y del Fondo Monetario Internacional (FMI) para los países con los que establecen convenios.

En múltiples ocasiones se ha utilizado un esquema por el cual se trata de mantener a empresas petroleras nacionales como una fachada conveniente para instrumentar los objetivos de los grandes países industrializados, que urgen a los países productores a incrementar sus exportaciones, lo que se ha hecho expreso en más de una ocasión en reuniones del Grupo de los Ocho, como puede leerse, por ejemplo, en el comunicado conjunto emitido después de la reunión de ese grupo celebrada en junio de 2008 en Aomori, Japón. En un reciente artículo editorial del Financial Times, de Londres, (mayo 16 de 2008), se reconoce así en un texto al respecto: “un arreglo internacional puede dar cobertura política a un esquema impopular(...) la mayor contribución que los países exportadores pueden hacer es invertir más en nueva producción(...) se debe buscar un trato conveniente con empresas petroleras nacionales tales como Pemex, de México, y las grandes compañías petroleras integradas, tales como Chevron y British Petroleum”.*

El acceso a reservas petroleras de países como México es objetivo prioritario de las grandes empresas trasnacionales del ramo, que ven con alarma la disminución de las suyas en tanto aumentan las de las empresas estatales. Las reservas de México son especialmente atractivas por dos razones: la primera, es la cercanía geográfica con Estados Unidos, y la segunda, es que México lleva un buen tiempo de ceder a las presiones estadunidenses para que lleve al máximo sus exportaciones petroleras, como lo prueba el hecho de que aun cuando sus reservas probadas en diciembre de 2007 representaban menos de 1% del total mundial, México era en cambio el sexto productor de petróleo en el mundo. (The Economist, diciembre 22 de 2007). Un buen ejemplo de como el propio mercado valúa las reservas se puede observar en el caso de Exxon, la mayor de las petroleras privadas, que a pesar de que reportó recientemente utilidades de 11 mil 680 millones de dólares para el segundo trimestre de este año –las mayores en la historia de una empresa privada– con un monto de ventas superior en 40% al mismo trimestre del año anterior, el mismo día de la publicación de su reporte vio bajar la cotización de sus acciones 4.7%, principalmente por la percepción de los inversionistas de que sus reservas son insuficientes. La tendencia actual de los países con reservas petroleras, lo mismo se trate de Rusia que de Venezuela, Ecuador, Bolivia, etcétera, es recuperar al máximo el control de sus hidrocarburos, lo que ha llevado a que en la actualidad 90% de las reservas mundiales esté en manos de petroleras estatales, como resultado de lo que se ha dado en llamar “nacionalismo energético”. Pero esta misma tendencia ha ocasionado que los países consumidores, encabezados por Estados Unidos, utilicen todos los recursos posibles para tratar de asegurar que esas reservas se conviertan en exportaciones que compensen sus déficit de producción. Al respecto, podemos citar el reporte Petroleras estatales en América Latina: entre la trasnacionalización y la integración, publicado en junio del presente año (Área de Investigaciones interdisciplinarias del CCC, Buenos Aires): “... las exigencias de las políticas neoliberales del consenso de Washington y sus empresas petroleras fueron uno de los principales objetivos de las ‘reformas pro-mercado’. Luego de la salida de la crisis de la deuda (padecida particularmente por Brasil, México y Argentina) la intervención de los organismos internacionales de crédito (especialmente el Fondo Monetario Internacional), como gendarmes de las finanzas internacionales, logró imponer las políticas neoliberales en toda América Latina. Las ‘reformas’ que ‘planteaban el retiro del Estado de la economía’ para dar lugar a que el mercado distribuyera ‘eficientemente’ los recursos, modificaron fuertemente las estructuras socioeconómicas de todos los países de América Latina(...) Uno de los principales objetivos de este plan desindustrializador y dependiente fue el sector hidrocarburífero. Tanto el FMI como el Banco Mundial presionaron por la ‘apertura’ y ‘eficiencia’ en los mercados de petróleo y gas, que no significaba otra cosa que la privatización (total o parcial) de las empresas estatales y la derogación de las regulaciones de cada país, permitiendo que las petroleras internacionales tuvieran la libertad de obtener ganancias extraordinarias.

“El objetivo de las reformas era quitar todo carácter de bien estratégico al petróleo y a la energía en general. Su único valor debía ser el valor económico, desconociendo sus características de recursos natural no renovable e insumo económico básico.”

Queda claro que en el enfrentamiento entre la tendencia en favor del “nacionalismo energético”, que promueve a las petroleras estatales, y las “reformas pro-mercado”, que buscan la privatización, los autores de las iniciativas se han alineado con estas últimas. Como prueba podemos leer lo siguiente en la exposición de motivos de la iniciativa Beltrones-Gamboa, en un capítulo cuyo título es por demás significativo: “Modernizar el régimen de contratación de obras y servicios de Petróleos Mexicanos, para que opere con instrumentos tal y como los requiere la industria petrolera. (Exposición de motivos, inciso 4)

“(...) Partimos de una cuidadosa interpretación armónica (de los artículos 25, 27 y 28 constitucionales) respecto a lo que debe entenderse por explotación, así como el bien subyacente que es la renta petrolera(...)

“La renta petrolera es la que se obtiene por la venta de hidrocarburos menos todos los costos económicos para extraerlos en los que incurra Petróleos Mexicanos por sí o a través de terceros(...)

“Este término de renta petrolera corresponde a la convención internacional y a la teoría económica que establece que las riquezas naturales tienen un valor intrínseco equivalente al precio que tienen en el mercado(...)

“De aquí se concluye que una riqueza natural no tiene valor mientras se encuentre en el subsuelo.”

El concepto privatizador queda totalmente establecido por declaración propia, en total concordancia con los lineamientos del FMI, el BM y demás “expertos” internacionales. Aun cuando se pretenda que se hace una interpretación de los artículos 25, 27 y 28 de la Constitución, lo que se hace en realidad es proponer una asimilación expresa a “las mejores prácticas de la industria petrolera internacional”, al declarar:

a). Que el bien subyacente al que se refiere la Constitución es una renta petrolera.

b). Que el término renta petrolera establece que el valor de las riquezas naturales es el de su precio de mercado. Y para que no existan dudas, llegan a afirmar que una riqueza natural no tiene valor para la nación mientras se encuentre en su subsuelo.

c). Que la interpretación de la Constitución debe supeditarse a lo que digan la convención internacional y la teoría económica. Obviamente, la teoría económica a la que se alude en este contexto es la teoría neoliberal prevaleciente en el sector privado.

La afirmación de que “el bien subyacente al que se refiere la Constitución es la renta petrolera” es totalmente gratuita, no tiene base alguna: la Constitución no habla de rentas, sino de los objetivos mucho más amplios de una empresa pública encargada del desarrollo de una industria petrolera que sea parte de un plan nacional de desarrollo. La definición de una “renta petrolera” en términos de la “convención internacional y de la teoría económica” puede ser aplicable a empresas mercantiles privadas, pero no tiene porqué homologarse con los objetivos distintos que la Constitución establece para Pemex.

Para entender lo que la Constitución realmente establece en materia petrolera, nada mejor que acudir a la exposición de motivos que acompañó la promulgación de la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo de Petróleo, actualmente vigente y que es como tal, parte de la Ley Suprema de la Unión:

“El conocimiento de las necesidades actuales del país y una mínima previsión del futuro de México, requieren que las actividades de una industria de importancia tan vital para la Nación sean no solamente controladas por el Gobierno sino monopolizadas por el Estado, pues la explotación de un recurso natural como el petróleo que no puede ser renovado y que significa un factor esencial y determinante en el progreso de México debe inspirarse en un fin de interés general y no estar sometida al arbitrio de intereses privados que por cualquier causa, lícita o no, pudieran interferir el adecuado desenvolvimiento de la industria petrolera(...) el Gobierno debe abocarse directamente a la explotación integral del petróleo(...) manteniendo un volumen de reservas que cubran las necesidades futuras del país y determine los excedentes que sea conveniente exportar...”, y continúa diciendo que “es indispensable que la Ley Reglamentaria defina el alcance de las atribuciones del Estado con relación a la petroquímica y a la empresa de propiedad pública que maneja la industria petrolera nacional, a fin de que no acontezca que por falta de una disposición expresa en el cuerpo de la ley, llegue a realizarse aquello mismo que se quiso evitar con la reforma constitucional de 1939, o sea que continúen formándose y vigorizándose intereses privados que es de presumirse que llegaran a ser sino antagónicos a lo menos distintos de los intereses generales”(...) “De otra manera no será posible formalizar un proceso regular de producción, ni el Gobierno estará en actitud de conocer las reservas petroleras nacionales y de adoptar una acertada política de conservación que asegure, tanto a las generaciones actuales como a las futuras, la estabilidad y el máximo beneficio que tienen derecho a esperar en los suministros de petróleo y sus derivados; preocupación de la que no puede despojarse el Gobierno a menos de desdeñar derechos primordiales de la Nación e intereses vitales del país”. Como se desprende de lo aquí citado, la interpretación Beltrones-Gamboa es no sólo distinta, sino conflictiva con la contenida en la actual Ley Reglamentaria.

La interpretación de dicha iniciativa entra inclusive en conflicto con textos del Programa de Acción del Partido Revolucionario Institucional al que pertenecen sus autores. En dicho programa, que sirvió de base a la reciente Asamblea del PRI, se determina que: “En nuestro país el petróleo ha sido palanca fundamental del desarrollo nacional. Por eso el PRI se pronuncia por mantener la rectoría del Estado en la materia y el principio de una industria petrolera nacional integrada de conformidad con lo establecido en la Artículos 25, 27 y 28 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (inciso 293)[...] El objetivo es garantizar la seguridad energética del país y ofrecer productos y servicios suficientes, oportunos, de calidad y competitivos para todos los mexicanos, esto implica que es necesario mantener la propiedad, la dirección, el control y el usufructo del Estado en Pemex (inciso 294).[...]” La reforma que nuestro partido debe defender, especificará claramente las responsabilidades de quienes definen la estrategia energética de reguladores y de operadores, para que tomen en cuenta el potencial del país y sus posibilidades reales (inciso 295)[...] Rechazamos cualquier procedimiento que pretenda de manera subrepticia ceder la planeación y operación de las actividades propias de Pemex, el control de su mercado y el usufructo de la renta petrolera (inciso 296)[...] Impulsaremos una reforma integral y a fondo con el propósito de que México cuente con seguridad energética de largo plazo y pueda ejercer plenamente su soberanía; que optimice los beneficios de las diversas actividades del sector a favor del país; que los recursos energéticos se utilicen como palanca del desarrollo; que favorezca una auténtica política de Estado(...)” “. Como se ve, el Programa de Acción del PRI supone que los legisladores de ese partido darán apoyo a una reforma petrolera con una visión mucho más amplia que una meramente rentista que homologue a Pemex con las petrolera privadas. Se reconoce que su valor estratégico a largo plazo es fundamental.

Dice el Programa de Acción que la reforma que defiende interpreta los artículos constitucionales, en el sentido de que el objetivo es “una industria petrolera nacional integrada”, y repite que lo que se tiene que buscar es garantizar la “seguridad energética del país”. En ningún momento habla de un objetivo centrado en la obtención de una renta ni de que el petróleo no tenga más valor que “el equivalente a su precio de mercado”, ni niega su valor como reserva contenida en el subsuelo del país.

Desafortunadamente, las declaraciones del Programa de Acción del PRI se quedarán en eso, en declaraciones, si contra ellas prevalece el contenido de la iniciativa Beltrones-Gamboa, que va directamente en su contra, como veremos a continuación:

Definición del Problema

Empecemos por el reconocimiento expreso que la propia iniciativa hace en su exposición de motivos de que los problemas de la paraestatal se originan fundamentalmente en el hecho de que: “A pesar de que Pemex genera grandes excedentes financieros, los entrega al fisco como impuestos; es la empresa petrolera con más carga fiscal en el mundo. Paga todas las utilidades que obtiene y, en años recientes, llegó a pagar impuestos hasta por el 140% de sus utilidades.

“Esos cobros excesivos del fisco han ocurrido en especial en los últimos 10 años, motivando el sobrendeudamiento de Pemex: debe el 95% de los activos con que trabaja(...) por supuesto, el gobierno jamás ha aportado capital a Pemex. Petróleos Mexicanos ha tenido que endeudarse para cubrir sus excesivos impuestos, para ayudar a un equilibrio general de las finanzas federales y para ir pagando cada vez más intereses de su deuda(...) en ese contexto, Pemex no puede invertir para modernizar sus instalaciones que se van quedando obsoletas, disminuyendo su productividad y sin poder responder a los cambios del mercado. Más aún, se descuida el indispensable mantenimiento causando continuos accidentes, interrupciones en la producción costos adicionales y, en general reduciendo su eficiencia.

“El gobierno federal debe asumir una parte de los pasivos del organismo y colaborar con Pemex a hacer frente al pasivo laboral y las deudas por los Pidiregas, que PEMEX tuvo que adquirir por los altos impuestos que fue obligado a pagar al fisco.

“Si no somos capaces de que el fisco le permita contar gradualmente con más recursos, así como de utilizar sus propios excedentes para su modernización y fortalecimiento, Pemex acabará extinguiéndose por inanición y el país y todos los mexicanos sufriremos las consecuencias.”

El problema ha quedado definido en la propia iniciativa con una claridad meridiana, y el mínimo respeto a una relación lógica entre causas y efectos nos llevaría a suponer que las soluciones que ahí se proponen deberían incluir:

a). Una disminución de los impuestos y derechos que están en la raíz del problemas.

b). Una capitalización para Pemex que le permita disminuir su pasivo y que corrija una visión distorsionada e injusta de que se trata de una empresa virtualmente quebrada.

c). Una retención de utilidades que le permita operar como una empresa autosuficiente, capaz de un mantenimiento y de un crecimiento sanos, al quedar dotada con los recursos necesarios para la capacitación de su personal y la adquisición de tecnología y equipo adecuado al desarrollo de una industria petrolera.

Las soluciones deberían respetar también el espíritu y la letra de los artículos constitucionales que establecen que el Estado mexicano ejercerá en forma directa, exclusiva y excluyente la exploración, extracción y explotación integral del petróleo, por conducto de Petróleos Mexicanos, organismo que estará sujeto a la propiedad y al control del gobierno federal.

Cuando en la exposición de motivos se afirma que “Pemex opera como una gran empresa petrolera y que, como tal, tiene que competir con grandes empresas en el mundo cuyos presupuestos y operaciones sólo dependen de decisiones de sus propios consejos de administración”, se está planteando el gran equívoco del que se derivan buena parte de las incongruencias y de las violaciones a la Constitución que la iniciativa plantea. Pemex es por supuesto una gran empresa petrolera, pero es una empresa petrolera pública que no tiene que competir en los términos de los grandes consorcios privados. La eficiencia de estas últimas se mide fundamentalmente por el monto de ganancias que obtenga y su reflejo en el precio de sus acciones. Pemex, en cambio, como empresa pública tiene como objetivo el lograr el desarrollo de una industria petrolera nacional integrada que sea parte de un plan nacional de desarrollo, con una visión de largo plazo y al servicio de políticas que van más allá de la mera producción de utilidades. El Estado puede y debe hacer uso de Pemex para cumplir con objetivos tales como el logro de un equilibrio sectorial o regional, o bien como instrumento de negociación en materia internacional y otros más que no dependen de maximizar la extracción y venta comercial del petróleo nacional, sino que en muchas ocasiones podrán dar preferencia a conservar el crudo en una reserva estratégica en el subsuelo, o cuando se extraiga, en lugar de venderlo puede preferirse procesarlo para darle un valor añadido, para cumplir con políticas de empleo y de integración productiva. Es con relación a estos objetivos como se debe medir la eficiencia de Pemex.

Por esta misma diferencia entre la naturaleza de una empresa pública y de una privada, la iniciativa hace una afirmación falsa, al decir que Pemex tiene que competir con las grandes empresas internacionales, y que, por ello, tiene que imitarlas en su estructura y en sus instrumentos operativos. La petrolera, de acuerdo con el Artículo 28 constitucional, tiene una exclusividad en materia de hidrocarburos en el territorio nacional, y como tal no compite con otras empresas en el mercado interno y, además, en ese mercado las circunstancias actuales y en el futuro previsible son tales, que la demanda insatisfecha le permite vender el petróleo que decida que quiere exportar –mucho o poco–, sin problema. El que PEMEX no esté sujeta a una competencia comercial no la debe eximir, por supuesto, de que se le someta a un control y vigilancia por parte de los poderes Ejecutivo y Legislativo para que funcione con honestidad y eficiencia. Lo único que sucede es que hay que insistir en que esta eficiencia se debe medir en términos de su naturaleza de empresa pública.

El modelo privatizador y sus componentes

Para llevar a cabo el proyecto privatizador, en la iniciativa se construye un modelo en el que podemos reconocer tres elementos constitutivos:

Objetivos

El primero consiste en la privatización de los objetivos de Pemex. mediante el uso de una terminología en la que se repiten expresiones tales como “modernizar” o “eficientar”, se pretende justificar el abandono de los objetivos que la Constitución establece para una empresa pública, sustituyéndolos por los de las empresas privadas mercantiles. La privatización de los objetivos es el sustento indispensable para que el modelo privatizador dé cobertura a la actuación de nuevos administradores “profesionales”, que se limiten a buscar objetivos de rentabilidad por medio de llevar al máximo a la extracción y exportación del petróleo, porque así lo dictan “las mejores prácticas corporativas” como se repite una y otra vez. Al homologar los objetivos de Pemex a los de las empresas privadas, se abandonan necesariamente los de una empresa pública.

Estructuras

El segundo componente consiste en privatizar la estructura de administración de Pemex, sustituyendo su manejo por conducto de funcionarios públicos sujetos a la designación, vigilancia y responsabilidades que la ley marca, por una nueva estructura dominada por “consejeros profesionales” inamovibles por periodos de hasta 16 años, a los que se aplicaría un régimen de excepción en cuanto a sus responsabilidades en el desempeño de sus funciones y obligados únicamente a realizar sus tareas de acuerdo con los nuevos objetivos homologados a los de las empresas petroleras privadas y prevenidos de que no deben atender factores derivados de “las decisiones, algunas muy desafortunadas, de los gobernantes”, que pudieran estar basadas “en las estrategias políticas de quienes las toman”, sino que deben normar su juicio con criterios estrictamente técnicos. A este nuevo manejo privatizado se le justifica con otro término frecuentemente repetido: “dotar a la empresa de autonomía de gestión”.

Se pretende pasar por alto que la gestión de Pemex, por mandato constitucional, no puede ser autónoma de los órganos del Estado, y éstos no pueden ceder –eso quiere decir inalienable– su dominio directo y su control sobre el organismo encargado de los recursos petroleros. Aun cuando a los promotores de la iniciativa les parezca que “no es posible que el organismo dependa únicamente de la voluntad de los funcionarios en turno”, de acuerdo con la Constitución no sólo es posible sino obligatorio. Lo que constitucionalmente no es posible es que el organismo dependa de la voluntad de “consejeros profesionales” inamovibles y encargados de conducir a la empresa de acuerdo con las mejores “prácticas corporativas”, porque se les hubieran transferido facultades de los Poderes Ejecutivo y Legislativo que constitucionalmente no son cedibles. Hay que separar la “autonomía de gestión”, que tal como se pretende es anticonstitucional.

Filiales. La privatización de las estructuras se complementa con la propuesta de dotar a los nuevos administradores de la capacidad de proponer un número indeterminado de nuevas filiales de la paraestatal, que contratarían con ella misma y entre sí, dotadas también de administraciones “profesionalizadas”, y con objetivos de rentabilidad individual que tienden a fragmentar la operación, en contra del propósito de una empresa pública que debería crear una industria petrolera integrada. La fragmentación va en contra de este fin, pero en cambio propicia que las actividades sustantivas de Pemex se lleven a cabo por terceros contratistas.

Comisión Nacional Reguladora del Petróleo. La estructura de la industria petrolera recibe un elemento privatizador más con la creación de una nueva Comisión Nacional Reguladora del Petróleo, que tendrá un órgano de gobierno compuesto por cinco directores, todos designados por el Ejecutivo federal con un perfil similar al de los consejeros profesionales propuestos para Pemex y, que al igual que éstos, una vez nombrados, gozarán de absoluta inamovilidad. Las atribuciones de esta comisión incluyen algunas que son una clara duplicación de funciones que sólo debieran corresponder a la paraestatal, pero que ayuda a reforzar el cumplimiento de los nuevos objetivos privatizados que se quiere fijar para esta última.

Instrumentos de operación

El tercer elemento del modelo privatizador indispensable para volverlo operativo, consiste en la privatización de los instrumentos de operación de Pemex, en los que destacan la creación de bonos ciudadanos y, sobre todo, un nuevo régimen de permisos y contratos, que siguiendo la técnica de la utilización de meros cambios de nombres, pretende legalizar el traspaso de funciones de la petrolera a terceros contratistas privados.

Veamos como el articulado propuesto en la iniciativa se ajusta a la formación de los tres componentes del modelo.

Privatización de Objetivos

Como ya quedó transcrito, la exposición de motivos hace un reconocimiento amplio, expreso y enfático de la naturaleza presupuestal del origen de los problemas de Pemex.

Expuestos los motivos, el articulado propuesto se desentiende de ellos, aun cuando el origen del problema quedó claramente ubicado en un factor externo a la empresa: la exigencia confiscatoria por parte de la Secretaría de Hacienda de las utilidades de Pemex, es decir, la solución debería depender de que se libere a la paraestatal de una carga irracional proveniente de un factor externo.

La solución propuesta no sólo hace caso omiso de la causa, sino que al ubicarla falsamente en un factor estructural interno –donde obviamente no radica el problema en cuestión– se quiere aprovechar la situación para subvertir los objetivos que la Constitución le fija a Pemex, homologándolos con los de una empresa privada mercantil con una visión de corto plazo, a la que le interese básicamente extraer y vender petróleo con la mayor rapidez posible. Se asumen así los objetivos de los países del Grupo de los Ocho para que las reservas petroleras de todo el mundo fluyan hacia ellos. Se adoptan los objetivos manifestados en el Informe Cheney de 2001 para la integración energética entre los socios del TLC, mismos que se hacen también expresos en la Alianza para la Seguridad y Prosperidad de América del Norte (ASPAN) que establecen el interés en la búsqueda de: “la actividad empresarial para el abasto de energía segura, sostenida y asequible, y la liberación de comercio, almacenaje y distribución de productos petroleros”.

Los nuevos objetivos de un Pemex virtualmente privatizado, aun cuando no hubiera abierto su capital a la inversión de terceros, se resumen en los artículos segundo y tercero de la ley propuesta para dar origen a la Comisión Nacional Reguladora del Petróleo, que a la letra dicen: “tendrá como objeto fundamental regular y supervisar la exploración y explotación de carburos de hidrógeno, que se encuentren en mantos o yacimientos, cualquiera que fuera su estado físico, incluyendo los estados intermedios, y que compongan el aceite mineral crudo, lo acompañen o se deriven de él” (Artículo segundo)[...] Para la consecución de su objeto, la Comisión Nacional Reguladora del Petróleo(...) realizará sus funciones con arreglo de las siguientes bases:

“a). La obtención del máximo posible económicamente viable de petróleo crudo y de gas natural de pozos, campos y yacimientos abandonados, en proceso de abandono y en explotación.”

El objetivo de considerar a Pemex como un organismo homologado a las empresas petroleras privadas con objetivos fundamentalmente productivos y no con los más amplios objetivos estratégicos de una empresa pública, queda también claramente determinado en el artículo tercero de la Ley Orgánica de Petróleos Mexicanos que la iniciativa propone:

“Petróleos Mexicanos es un organismo descentralizado con fines productivos, personalidad jurídica y patrimonio propios, con domicilio en la Ciudad de México, Distrito Federal, que tiene por objeto la exploración de hidrocarburos; producir, exportar, importar y comercializar el petróleo y sus derivados; y realizar todo lo que abarca la industria petrolera”. La definición podría aplicarse a cualquier compañía petrolera privada, pero sin duda omite elementos fundamentales para lo que debiera ser una empresa pública paraestatal.

El objetivo privatizador queda también plasmado en la exposición de motivos de la iniciativa Beltrones-Gamboa, en donde se propone que la empresa, rompa con: “la dependencia del gobierno federal en tirno en decisiones de tanta trascendencia como la determinación de su plataforma de producción y exportación del petróleo, y en las cantidades que debe pagar por concepto de impuestos y derechos(...) No es posible que el organismo dependa de la voluntad de los funcionarios en turno en temas tan sustantivos como la exploración y la explotación, la producción, la exportación y la refinación del petróleo(...) no es conveniente que el sector petrolero no cuente con un órgano regulador independiente del gobierno, que dictamine con criterios estrictamente técnicos sobre las actividades sustantivas de Pemex. De no crear ese órgano, el sector petrolero continuará dependiendo de decisiones, algunas muy desafortunadas de los gobernantes; muchas de esas decisiones, tomadas con base en las necesidades financieras y hasta en las estrategias políticas de quienes las toman”.

No se puede ser más expreso en un propósito privatizador de la paraestatal al proponer que:

a) Pemex no debería depender del gobierno federal en turno, esto a pesar de que legalmente éste “es su único propietario y debería ejercer su control”, de acuerdo al artículo segundo de la Ley Orgánica de Pemex que la propia iniciativa propone, a su vez basado en lo dispuesto en el artículo 27 constitucional y en su ley reglamentaria.

b) El gobierno no debería ser quien fijara los pagos por impuestos y derechos que deba pagar Pemex. Habría que recordar que una cosa es que se reclame el monto recaudatorio excesivo actualmente fijado y otra muy distinta que se pida que el gobierno renuncie a su autoridad fiscal.

No serán funcionarios nombrados por el gobierno federal en turno en su calidad de titular de Pemex quienes ejerzan la administración y control sujetos a las responsabilidades de los funcionarios públicos, sino “consejeros profesionales” inamovibles por periodos de ocho a 16 años y exceptuados de las responsabilidades aplicables a los funcionarios públicos, como veremos en detalle más adelante.

d) Los criterios sobre las actividades sustantivas de Pemex se deben fijar independientemente del gobierno, con criterios estrictamente técnicos. Ya antes se había aclarado en la propia exposición de motivos que estos criterios deberían ser los de las grandes empresas petroleras mundiales con quienes la petrolera mexicana compite, es decir, los criterios financieros de las grandes empresas privadas mundiales.

e) Para hacerlo aún más claro, se pide que el órgano regulador de Pemex se aparte de las decisiones de los gobernantes, para evitar que éstas se basen en necesidades financieras y en estrategias políticas de dichos gobernantes.

En contra del mandato constitucional, se intenta decretar así la privatización de Pemex en lo más sustantivo, a partir de un reconocimiento vergonzante, en el sentido de que el gobierno mexicano es irremediablemente inepto y corrupto, por lo que no debe hacerse cargo de la planificación y administración del más importante de los activos nacionales, y se plantea además que cualquier criterio político debe ser ajeno al manejo de la empresa y que su valor no debería ser más que aquél que el mercado le fije.

Privatización de las Estructuras

Si analizamos diversos artículos de la propuesta Ley Orgánica de Petróleos Mexicanos (LOPM), encontraremos que en el capítulo II, referente a la organización y funcionamiento, prevaleció el criterio de la privatización en contra de las disposiciones constitucionales que otorgan al Estado mexicano no solamente la propiedad sino el control y el ejercicio del funcionamiento de Pemex. Dicho de otra manera, los artículos 2o. y 4o. que aparentemente respetan los preceptos constitucionales, se convierten en meras declaraciones, en tanto que el resto del articulado, en donde se define la estructura operativa de la empresa, se ajusta a los textos de la exposición de motivos que promueven su privatización estratégica:

Consejo y consejeros. El primer cambio estructural consiste en un nuevo consejo de administración por conducto del cual se podrán establecer las políticas generales y “definir las prioridades de Petróleos Mexicanos y de sus organismos subsidiarios, relativas a la producción, productividad, comercialización, investigación, desarrollo tecnológico, administración general y finanzas” (artículo 19-a), es decir, se define ahí la “conducción central y estratégica” que hará el consejo de las actividades sustantivas de la empresa, mismas que deben “Conducir a Pemex y a sus organismos subsidiarios conforme a las mejores prácticas corporativas de la industria” (artículo 19-e). En una frase queda fijado el criterio corporativo al cual debe sujetarse la actuación del consejo de administración. Podemos válidamente suponer que consejeros de Pemex que fueran seleccionados por su formación ideológica acorde con los nuevos objetivos privatizados y que pudieran escudarse en la nueva definición corporativa del mandato al consejo, bloquearían cualquier intento de que la empresa incluyera en su funcionamiento criterios amplios de utilidad pública y consideraciones sociales y políticas con visión de largo plazo. Esto no hace más que instrumentar el propósito expreso de “liberar a Pemex de la dependencia del gobierno federal que frecuentemente ha resultado nociva para el sector petrolero y para el país”.

Podemos dar lo anterior por hecho si se instala un consejo que en la práctica estaría dominado por los llamados “consejeros profesionales” y por los comités dentro del consejo que ellos controlarán de acuerdo con lo que la iniciativa propone. Los cuatro consejeros profesionales propuestos serían designados por el actual presidente y ratificados por el Senado. El presidente nombraría también a otros seis consejeros que no tendrían que ser ratificados. El sindicato petrolero nombraría a los cinco consejeros restantes. Es decir, 10 de los 15 consejeros serían nominados por el actual presidente. En el nuevo consejo no tendrían cabida los secretarios de Estado ni otros funcionarios de gobierno como actualmente está establecido.

Lo más significativo es que los consejeros profesionales tendrían completa inamovilidad por un periodo de ocho años, susceptible de ampliarse por ocho años más, artículos 11 y 14) Ni el propio presidente en turno podría removerlos excepto por causas graves e improbables. (art. 11). Se cumpliría así con el propósito de contar con operadores en Pemex que realicen su tarea “con independencia del Ejecutivo”. Es decir, a diferencia de cualquier otro propietario que puede cambiar a los administradores de su empresa con los que se encuentre insatisfecho, el Estado mexicano no podría hacerlo de acuerdo con la ley propuesta.

Estos consejeros deberán contar con título profesional y un desempeño destacado en ciertas áreas. Se especifica que al menos uno de ellos deberá ser experto en materia financiera (art. 11) confirmando el sesgo básicamente financiero que se pretende dar a Pemex). A mayor abundamiento en cuanto al perfil privatizador de los consejeros profesionales, la fracción VI del art. 12 establece como requisito para su nombramiento el “no haber ocupado cargos directivos en partido político alguno ni de elección popular en los últimos tres años anteriores al día de la designación”.

El título de consejeros profesionales es por otra parte engañoso. En realidad se está planteando una estructura de dirección colegiada integrada por cuatro funcionarios inamovibles: los llamados “consejeros profesionales” serán servidores públicos (art. 8-III), sin suplentes (art. 9), con remuneración establecida (art. 10), y con disponibilidad de recursos humanos y materiales para el adecuado ejercicio de sus funciones (art. 10), que entre otras atribuciones tendrán las de presidir los siguientes comités:

1. Comité de Transparencia y Auditoría. En este caso la totalidad del comité está integrado por tres consejeros profesionales

Dicho comité se encargará, entre otras funciones, de:

I. Proponer al Consejo de Administración, siguiendo las mejores prácticas en la materia, los criterios para determinar la información que se considerará relevante sobre Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios, así como las normas para su divulgación;

II. Verificar el cumplimiento de los criterios y normas a que se refiere la fracción anteriores(...)

IV. Dar seguimiento y evaluar el desempeño financiero y operativo general y por funciones del organismo, así como presentar ante el Consejo de Administración los informes relacionados con lo anterior;

V. Verificar el cumplimiento de las metas, objetivos, planes y programas del organismo;

VI. Verificar y certificar la racionabilidad y suficiencia de la información contable y financiera(...)

XI. Realizar en cualquier momento, las investigaciones y auditorías internas que estime necesarias, salvo por lo que hace a la actuación del consejo de administración. Para lo anterior, se podrá auxiliar de auditores externos o del Órgano Interno de Control. (art. 24)

2. Comité de Estrategia e Inversiones que estará presidido por un consejero profesional y tendrá, entre otras funciones, el análisis del plan estratégico y portafolio de inversiones de dicho descentralizado y sus organismos subsidiarios. Así mismo llevará el seguimiento de las inversiones y su evaluación una vez que hayan sido realizadas. (art. 25)

3. El Comié de Remuneraciones será presidido por un consejero profesional y tendrá a su cargo, entre otras funciones, proponer al consejo de administración el mecanismo de remuneración del director general y (art. 26)

4.El Comité de Adquisiciones, Arrendamientos, Obras y Servicios será presidido por un consejero profesional. Los demás integrantes de este comité serán designados por el consejo de administración en los términos que señale el estatuto orgánico.

El comité tendrá, entre otras, las siguientes atribuciones:

I. Revisar, evaluar, dar seguimiento y formular las recomendaciones conducentes sobre los programas anuales de adquisiciones, arrendamientos, servicios y obras públicas, los cuales deberán ajustarse a los objetivos establecidos en el Plan Estratégico Integral de Negocios;

II. Dictaminar sobre la procedencia de no celebrar licitaciones públicas, en los términos de las disposiciones aplicables, de lo cual se dará cuenta al Comité de Transparencia y Auditoría;

III. Emitir los dictámenes que le requiera el consejo de administración sobre los modelos de convenios y contratos en materia de adquisiciones, arrendamientos, servicios y obras;

IV. Autorizar la creación de subcomités, su integración y funcionamiento;

V. Emitir las opiniones que le requiera el consejo de administración respecto de la celebración de los convenios y contratos, su ejecución, así como su suspensión, rescisión o terminación anticipada;

VI. Resolver las inconformidades que se presenten en los procedimientos para llevar a cabo las adquisiciones, arrendamientos y contratación de servicios y obras;

VII. Resolver los procedimientos de conciliación promovidos con motivo de las adquisiciones, arrendamientos y contratación de obras y servicios; y

VIII. Proponer ante el consejo de administración, las disposiciones en materia de adquisición de bienes, arrendamientos, contratación de servicios y obras y enajenación de bienes, aplicables a Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios. (art. 27)

La definición de las atribuciones de estos comités equivalen a entregar a los llamados consejeros profesionales, apoyados por otros consejeros nombrados también por el actual presidente, la planeación, la ejecución y la vigilancia de Pemex con criterios ajustados “a las mejores prácticas corporativas de la industria”.

El grado de control reservado para los consejeros profesionales se refuerza con el veto virtual que se les concede en el art. 15, en contra del supuesto generalmente aceptado de que un consejo de administración debe funcionar de acuerdo con el principio democrático de una mayoría de votos de sus componentes, en tanto que en el caso del consejo de Pemex, se propone que el voto mayoritario requiera que cuando menos dos de los consejeros profesionales estén de acuerdo con las decisiones que se tomen.

Si se aprueba este esquema, estaremos asistiendo a la privatización de Pemex, aun cuando su capital continúe íntegramente en manos del Estado mexicano.

En la búsqueda de reforzar el modelo que se propone para Pemex, la iniciativa cae en una contradicción mas, cuando pretende salvar a la empresa de los males de la burocracia y, sin embargo, incluye proposiciones que no harían sino aumentarla. La creación de empresas filiales en sustitución de áreas internas, de ninguna manera puede resolver los problemas de la paraestatal por el mero hecho de que se fragmente su manejo, como ha quedado demostrado en los resultados regresivos derivados de la creación de las subsidiarias actualmente existentes, cuyos promoventes en realidad lo único que buscaban era una mayor facilidad para la contratación con terceros. Las propuestas de la fragmentación de Pemex, del nombramiento de consejeros independientes, de la creación de comités del consejo y en resumen de que en la empresa se apliquen “las mejores prácticas corporativas”, no son nuevas, son la reiteración de otras presentadas en 2002 por algunos diputados y senadores ante el Congreso, y una más propuesta por la propia dirección corporativa de finanzas de Pemex en documentos presentados a su consejo, en la que textualmente se pide un gobierno corporativo que lleve a cabo la separación entre el dueño y la administración. Si nos vamos aún más atrás, podría citarse la expresión del candidato panista Luis H. Álvarez, quien el día 16 de diciembre de 1957, en un discurso de su campaña presidencial se manifestó de la siguiente manera: “Lo que queremos es que nuestro contrincante diga si va acabar con la situación que impide a Pemex avanzar. Lo que debe hacerse para salvar a la industria es permitir que la iniciativa privada explote los campos petroleros existentes que ocupan 83 millones de hectáreas”. El contrincante de referencia era el candidato del PRI, Adolfo López Mateos, quien se pronunció en un sentido totalmente contrario: “En el petróleo nacionalizado ni un paso atrás. Es conquista de la nación orientada hacia nuestra independencia económica: nuestra riqueza petrolera es parte del patrimonio nacional y no puede tocarse sino para bien de México”. Era una época que los líderes del PAN y del PRI planteaban alternativas claramente distintas respecto de la participación privada en materia petrolera, a diferencia de lo que hoy día sucede.

Comisión Nacional Reguladora del Petróleo. Un cambio estructural adicional que propiciará un aumento de la burocracia, duplicación de funciones y probables conflictos de autoridad, consiste en la creación de una Comisión Nacional Reguladora del Petróleo que de acuerdo con el art. 2. de la ley que le daría origen, tendrá como “objeto fundamental regular y supervisar la exploración y explotación de carburos de hidrógeno”.

Dentro de sus bases de funcionamiento se incluyen:

– “La obtención del máximo posible económicamente viable de petróleo crudo y de gas natural de pozos, campos y yacimientos abandonados. en proceso de abandono y en explotación” (art. 30-a)

– Realizar la exploración y explotación de hidrocarburos, cuidando las condiciones necesarias para la seguridad industrial (art. 3-e)

Sus atribuciones de acuerdo al Art. 4. incluyen entre otras, las siguientes:

I. Participar en el diseño y definición de la política energética del país, así como en la conferencia de planes y programas sectoriales, en materia de explotación y producción de hidrocarburos, conforme a los mecanismos establecidos por la Secretaría de Energía, elaborando sus propuestas a partir de criterios técnicos(...)

V. Establecer los lineamientos técnicos que deberán observarse en el diseño y ejecución de los proyectos de explotación y extracción de hidrocarburos. Estos lineamientos considerarán, entre otros:

a) El éxito exploratorio y la incorporación de reservas.

b) Las tecnologías a utilizar en cada etapa del proyecto.

c) El ritmo de explotación de los campos.

d) El factor de recuperación de los yacimientos.

e) La evaluación técnica del proyecto.

f) Las referencias técnicas conforme a las mejores prácticas.

VI. Dictaminar técnicamente y autorizar la ejecución de los proyectos de exploración y explotación de hidrocarburos, así como sus modificaciones, dentro de las asignaciones previamente otorgadas “por la Secretaría de Energía, recomendando la tecnología que deberá utilizarse y fijando los volúmenes máximos de extracción de cada campo, monto o yacimiento de hidrocarburos.

VII. Autorizar, previo dictamen, nuevos proyectos para mejorar el rendimiento de los proyectos en ejecución.

VIII. Autorizar la ejecución de los proyectos de exploración y explotación de campos de petróleo y de gas natural, así como el uso de la tecnología requerida.

IX. Formular propuestas técnicas para optimizar las tasas de recuperación en los proyectos de explotación de hidrocarburos(...)

XVI. Proponer los patrones de referencia técnicos que, resultantes de las mejores prácticas, deberá utilizar Petróleos Mexicanos.

XVII. Evaluar las capacidades de ejecución y tecnológicas de Petróleos Mexicanos en proyectos de exploración y extracción que involucren retos significativos, a fin de determinar la necesidad de que dicho organismo se apoye en terceros para realizar esas obras y servicios. Así mismo, deberá establecer las características para calificar a los terceros.

Para la consecución de sus objetivos, “el Órgano del Gobierno podrá formar comités de apoyo técnico compuestos por especialistas en las materias de su competencia” (art. 10).

Se entiende que un ente regulador tenga funciones de vigilancia, pero éste se convierte además en un ente planeador y operador, al tener entre otras funciones tales como: “Realizar la exploración y explotación de hidrocarburos (art. 3-e)”, “Establecer los lineamientos técnicos que deberán observarse en el diseño y ejecución de los proyectos de explotación y extracción de hidrocarburos (art. 4o. V), “Dictaminar técnicamente y autorizar la ejecución de los proyectos de exploración y explotación de hidrocarburos, así como sus modificaciones, dentro de las asignaciones previamente que deberá utilizarse y fijando los volúmenes máximos de extracción de cada campo, manto o yacimiento de hidrocarburos” (art. 4o. VI), y otras funciones más que se acaban de citar.

La lectura de estos incisos y de los artículos citados, en su conjunto nos confirma que se está proponiendo a un organismo no solamente regulador, sino planeador, supervisor y ejecutor que duplicará y entrará en conflicto con las atribuciones y funciones de Pemex y duplicarían también algunas funciones de la Comisión Reguladora de Energía, y que contraviene lo establecido por los artículos constitucionales y sus leyes reglamentarias que determinan que el Estado méxicano deberá ejercer esas funciones por conducto de Pemex.

Esta Comisión Nacional Reguladora del petróleo tendrá un órgano de gobierno compuesto por cinco directores, todos designados por el Ejecutivo Federal. Su perfil es similar al de los consejeros profesionales propuestos para Pemex, y al igual que éstos, una vez nombrados, “gozarán de la más absoluta inmovilidad”. Es decir, ni los órganos del Estado podrán removerlos en caso de estar insatisfechos con su desempeño. (art. 8.)

La exposición de motivos hace claro que “la creación de esta comisión proviene de la experiencia internacional, que sugiere la conveniencia de crear un órgano especializado que operativamente funcione con más independencia que una Secretaría de Estado en un ambiente laboral con predominancia técnica”. (apartado 6-A)

Una vez más se hace expreso el propósito de tener instrumento de control de la producción petrolera, independientes de su dueño –el Estado mexicano– basados en criterios internacionales de eficiencia corporativa, aunque con ello se contravengan preceptos constitucionales.

Consejeros y funcionarios inamovibles, nombrados todos por el actual presidente y guiados por el objetivo de maximizar la extracción y venta del petróleo mexicano (ventas que se hacen en su mayor porcentaje a los urgidos compradores estadunidenses), quedarían blindados durante cuando menos ocho años respecto de cualquier cambio que se quisiera hacer a la política energética mexicana, para aplicar un criterio distinto del que esos consejeros funcionarios sustenten.

Ni siquiera las “prácticas corporativas internacionales” que se pretenden implantar implican que se deba instalar una autonomía de los administradores respecto de los dueños. No existen casos de accionistas privadas que se autolimiten en cuanto a su capacidad para cambiar a los administradores que no los satisfagan. El dueño de Pemex es el Estado mexicano, y es inadmisible que se pretenda pasarle sus derechos de propietario a la persona de Felipe Calderón Hinojosa que, según la iniciativa, como presidente en funciones, nombraría a directivos inamovibles por periodos de ocho a 16 años. El presidencialismo se rebasa para convertirse en calderonismo. No sólo se vulnera el equilibrio entre los poderes federales haciendo que el Ejecutivo invada atribuciones del Legislativo consignadas en los artículos 26 y 73 constitucionales, sino que más aún, no es el Ejecutivo federal en abstracto al que se pretende darle un poder excesivo en la conducción de la empresa: La inamovilidad propuesta para los consejeros profesionales y para los directores de la Comisión Nacional Reguladora del Petróleo, le darían al actual presidente un poder que se prolongaría por varios años más allá del término de su mandato.

Empresas filiales. Un tercer elemento de cambio estructural contenido en la iniciativa consiste en autorizar la creación de un número indeterminado de “organismos descentralizados de carácter estratégico(...) dotados de plena autonomía presupuestaria y de gestión” (art. 3. LOPM). Estos organismos, “de acuerdo con sus respectivos objetivos podrán celebrar con personas físicas o morales toda clase de actos, convenios, contratos y suscribir títulos de crédito(...) estarán facultados para realizar las operaciones relacionadas directa o indirectamente con su objeto(...)” Los directores de estos organismos podrán otorgar poderes generales o especiales a personas ajenas al propio organismo. Salvo lo dispuesto por la propia ley, los organismos subsidiarios tendrán plena autonomía de gestión. Deberán adoptar las mejores prácticas corporativas y su consejo y dirección general buscarán en todo momento la creación de valor económico. Serán entidades de control presupuestal indirecto. (arts. 5. y 6.) Su constitución o desincorporación será aprobada por el Consejo de Pemex, sin sujetarse al procedimiento previsto en la Ley Federal de Entidades Paraestatales y su Reglamento, (art. 19, fracción 9a.) y serán creados por decisión del Ejecutivo federal (Art. 6a).

Como puede verse, se propone la creación de empresas filiales con un perfil total de empresas privadas, con estructura y objetivos que no hacen mención alguna de los de una empresa pública sino que al contrario, les fija objetivos individuales corporativos.

El primer problema que su creación plantea es el de su ilegitimidad constitucional, ya que al dejar su formación o su desincorporación a la iniciativa de un consejo –que a su vez ha sido privatizado– y a la decisión del Ejecutivo, se está violando la facultad reservada al Congreso en el artículo 73 de la Constitución para legislar sobre hidrocarburos (fracción X) y para legislar sobre la planeación nacional del desarrollo económico social (fracción XXIX-D).

Además de esta objeción básica, se plantea también la pregunta: ¿qué se busca con este fraccionamiento de las actividades sustantivas de Pemex?. En toda la exposición de motivos de la iniciativa no se encuentra una razón que pretenda justificar que los problemas de la paraestatal se deriven de su estructura, y habrá que repetir que no hay congruencia lógica entre las causas que la propia iniciativa señala –fundamentalmente un régimen fiscal confiscatorio que impide que la empresa funcione y crezca con normalidad– y los remedios que se proponen, entre ellos la fragmentación de sus actividades en empresas autónomas con objetivos de rentabilidad individual, contrarios a la formación de una cadena de producción que permita el desarrollo de una industria petrolera integrada, que se supone debería ser su propósito.

El antecedente para juzgar los méritos de esta fragmentación lo encontramos en la división de Pemex en cuatro subsidiarias, llevada a cabo en el año 1992 durante el sexenio de Carlos Salinas de Gortari con resultados que están a la vista: en materia de gastos de administración, calculados con precios constantes de 1993, éstos suben de 2 mil 969 millones de pesos en 1991, año en el que la estructura era aún la de una empresa con subdirecciones, a aproximadamente el doble, 5 mil 984 millones de pesos en 1993, primer año en que funcionó la nueva estructura de subsidiarias, y llegan a 10 mil 648 millones de pesos, es decir, más del triple, en 2006, mismos años en los que el deterioro operativo continuó aumentando.

La fragmentación propicia la duplicación de gastos y dificulta un control centralizado, pero esto último es en realidad lo que se pretende para facilitar el “contratismo” que subsidiarias y filiales pueden llevar a cabo cuando se les dota de autonomía de gestión, cuando su control presupuestal es indirecto y cuando sus direcciones están regidas únicamente por la creación de un interés económico inmediato, de acuerdo con “las mejores prácticas corporativas”.

Cambios a la Ley Reglamentaria del artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo. El significado de la fragmentación de Pemex en un número indeterminado de empresas filiales se relaciona con los cambios propuestos a la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo que se incluyen en ambas iniciativas.

Los proponentes de la iniciativa Beltrones-Gamboa argumentan que ésta corrige fallas de la iniciativa presidencial, y señalan como ejemplo que uno de estos cambios correctos se deriva de que la iniciativa Calderón abre posibilidades de participación privada en todas las áreas de la industria petrolera:

“Petróleos Mexicanos, sus organismos subsidiarios y los sectores social y privado, previo permiso, podrán realizar las actividades de transporte, almacenamiento y distribución de gas, de los productos que se obtengan de la refinación del petróleo y de petroquímicos básicos.”

“Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios podrán contratar con terceros los servicios de refinación de petróleo” (artículo 4o. de la iniciativa Calderón)

En la iniciativa Beltones-Gamboa esa autorización no se incluye y con ello se pretende que se ha ampliado el respeto constitucional al conjunto de la industria petrolera y no sólo a Pemex.

Este argumento es un ejemplo de cómo los cambios en la redacción pueden ser meramente de forma, en tanto que el contenido tiene los mismos resultados en ambas iniciativas. En la iniciativa Beltrones-Gamboa no se incluye la autorización expresa, pero tampoco se hace una prohibición, y en cambio se incluyen otros artículos en los cuales existe una autorización implícita igual a la de la iniciativa Calderón.

La autorización funcionaría de forma encadenada de la siguiente manera:

a).En los artículos 4 y 6 del proyecto de decreto para reformar la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en Materia de Petróleo de la iniciativa Beltrones-Gamboa, se dice lo siguiente:

“El Ejecutivo Federal podrá constituir por decreto, organismos descentralizados con carácter estratégico, filiales de Petróleos Mexicanos, con el objeto de realizar, por cuenta de aquél, las actividades de construcción de ductos y los servicios de refinación de petróleo, transporte, almacenamiento y distribución de hidrocarburos y derivados de éstos que forman parte de la industria petrolera. Dichos organismos filiales serán propiedad exclusiva de Petróleos Mexicanos y se constituirán a propuesta de su consejo de administración.

“En los términos de su propia Ley Orgánica, Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios, así como los organismos filiales referidos en el párrafo anterior, estarán dotados de plena autonomía de gestión y presupuestaria, incluyendo la regulación para la contratación de obras, adquisiciones, arrendamientos y servicios”. (art. 4o)

“Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios podrán celebrar con personas físicas y morales los contratos de obras y de prestación de servicios que la mejor realización de sus actividades requiere”. (art. 6o)

Queda así autorizada la creación por decreto presidencial (violatoria del artículo 73 constitucional) de filiales con plena autonomía que podrán actuar en las mismas áreas de la iniciativa Calderón. Esta autorización queda ratificada en diversos artículos de la LOPM. Ahí se establece que las empresas subsidiarias en las que se quiere subdividir a Pemex, “de acuerdo con sus respectivos objetos podrán celebrar con personas físicas o morales toda clase de actos, convenios, contratos y suscribir títulos de crédito...” y “estarán facultadas para realizar las operaciones relacionadas directa o indirectamente con su objeto” (Art. 5o) Quedan también autorizadas para “llevar a cabo las actividades en las áreas estratégicas de la industria petrolera estatal” (art. 6o).

Los organismos subsidiarios “tendrán plena autonomía de gestión” y “adoptarán las mejores prácticas corporativas”, al “contratar adquisiciones, arrendamientos, servicios y obras”. (art. 6o).

El esquema se podrá ver apoyado adicionalmente por la Comisión Nacional Reguladora del Petróleo, la cual podrá: “Evaluar las capacidades de ejecución y tecnológicas de Petróleos Mexicanos en proyectos de exploración y extracción que involucren retos significativos, a fin de determinar la necesidad de que dicho organismo se apoye en terceros para realizar esas obras y servicios (artículo 2o, fracción XVII, ley de la CNRP).

Todo esto quiere decir que con cualquier nombre que se les aplique: contratos de obras, de servicios, por proyecto, incentivados, etcétera, en la práctica, este conjunto de autorizaciones hará posible que las subsidiarias de Pemex transfieran a contratistas privados “las actividades estratégicas de la industria petrolera estatal”. (art. 6 LOPM).

El resultado de este encadenamiento de textos legales hace que lo que en la iniciativa Calderón es expreso, en la Beltrones-Gamboa se intenta que quede disfrazado, sin que por ello se den “las indispensables correcciones” a la iniciativa presidencial. La iniciativa Calderón considera que la Constitución limita la exclusividad del Estado a la extracción, siendo que la interpretación correcta consiste en reconocer que se reserva al Estado en exclusividad toda la cadena productiva, o sea, la industria integrada.

Beltrones-Gamboa reconocen que estas actividades están reservadas al Estado y por ello se cuida de proponer una autorización expresa como la de la iniciativa presidencial, pero como hemos visto llegan al mismo objetivo privatizador por medio de una serie de autorizaciones, contenidos en diversos cuerpos legales que forman parte de su iniciativa, La iniciativa Beltrones-Gamboa no solamente no corrige la falla de referencia de la iniciativa Calderón, sino que le da mayor amplitud y detalle a la privatización mediante de la combinación de la creación de subsidiarias y la amplia autorización para suscribir contratos de todo tipo. El texto presidencial es más obvio en sus propósitos, pero los objetivos son los mismos que los de Beltrones-Gamboa.

Privatización de Instrumentos de Operación

El tercer componente del modelo que resulta indispensable para hacerlo operativo es dotar a los nuevos directivos de Pemex de instrumentos que permitan la consecución de los objetivos privatizados. Los instrumentos propuestos incluyen bonos y contratos.

Bonos Ciudadanos. El artículo 46 de la propuesta de Ley Orgánica de Petróleos Mexicanos plantea la creación de bonos ciudadanos, que tendrán como finalidad “poner a disposición de los mexicanos de manera directa, los beneficios de la riqueza petrolera nacional permitiéndoles a la vez, dar seguimiento al desempeño de Petróleos Mexicanos”.

Los bonos ciudadanos serían “títulos de crédito emitidos por el propio organismo que otorgarán a sus tenedores una contraprestación vinculada con el desempeño del mismo” (art. 46). Aun cuando ahí mismo se declara que los bonos no concederán a sus tenedores derechos sobre la propiedad, control o patrimonio de la empresa, en su descripción se hace evidente que, de nueva cuenta, se trata de un instrumento más para reforzar la privatización de Pemex, sin que formalmente se dé participación en su capital.

La denominación de bonos ciudadanos es engañosa. No son bonos en tanto que su rendimiento no consiste en una tasa de interés, sino en una contraprestación vinculada al desempeño de Pemex. No se trata, por tanto, de títulos de renta fija, sino de títulos de renta variable, que si bien no confieren un derecho corporativo de voto, como en el caso de las acciones, sí otorgan el derecho para sus tenedores de “contar con la información oportuna sobre la veracidad, suficiencia y racionabilidad de la documentación presentada ante El Consejo de administración o procesada por el mismo, así como de las políticas y resultados de Petróleos Mexicanos”. Es un derecho del todo similar al que tendrían los accionistas de una empresa en sus asambleas, para exigir cuentas sobre la marcha de la misma.

No son tampoco “ciudadanos”, porque ¿quiénes serían los que ejercerían ese derecho de vigilancia?. Ciertamente no serían los ciudadanos a los que los bonos aluden. Los pequeños ahorradores o inversionistas no tienen el interés, ni el tiempo, ni la capacidad para pedir y analizar la información que el citado artículo 47 establece. La experiencia en cualquier mercado bursátil nos muestra, sin lugar a dudas, que los inversionistas individuales no son los que acuden a las asambleas o los que requieren la información y exigen cuentas sobre la marcha de las empresas que colocan sus títulos entre el público. Son los intermediarios financieros: bancos, casas de bolsa, fondos de Inversión, etcétera. los que desempeñan ese papel, y así está previsto también en el caso de los llamados bonos ciudadanos, tal como se especifica en el artículo 46, que a la letra dice que: “además de las personas físicas de nacionalidad mexicana, sólo podrán ser titulares de dichos bonos:

a). Sociedades de inversión especializadas en fondos para el retiro.

b). Fondos de pensiones

c). Sociedades de inversión para personas físicas y

d). Otros intermediarios financieros que funjan como formadores de mercado.

En el caso de México es claro que la gran mayoría de estos intermediarios financieros están controlados por grupos financieros internacionales como consecuencia de la privatización de los grupos bancarios y de su venta posterior.

En el caso de los bonos ciudadanos, no sólo se está proponiendo un instrumento que sería parte de la privatización operativa de Pemex, sino uno que sería herramienta de información y vigilancia en manos del gran capital financiero internacional, por lo que su calificativo de “ciudadanos” es totalmente demagógico.

Contratos

En un modelo por armar como el que se pretende aplicar para privatizar a Pemex, los tres componentes: objetivos, estructuras e instrumentos son indispensables para darle viabilidad, ninguno es prescindible, pero es el componente instrumental el que le da operatividad, el que determina la magnitud del efecto de los cambios en la realidad económica, política y social. Los instrumentos en los que descansa básicamente esta operataividad del modelo son los cambios en materia de contratación para llevar a cabo las actividades sustantivas de la paraestatal.

Es en materia de contratación donde existen algunas de las diferencias entre el texto de la iniciativa Calderón y el de la iniciativa Beltrones-Gamboa. En la de Calderón el tema de contratos se trata en el artículo 46, que a la letra dice: “Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios podrán celebrar contratos en los que se pacte una remuneración fija o variable determinada o determinada o determinable, con base en las obras y servicios especificados al momento de la contratación o que el desarrollo del proyecto exige con posterioridad. Petróleos Mexicanos podrá condicionar a que el proyecto genere ingresos para cubrir los costos correspondientes y podrá pactar incentivos tendientes a maximizar la eficacia o éxito de la obra o servicio, los cuales serán pagaderos únicamente en efectivo”.

En la iniciativa Beltrones-Gamboa el tema se desarrolla en una sección cuarta, titulada Modalidades Especiales de Contratación con un texto mas largo que el de la iniciativa presidencial, pero que lejos de hacer las “indispensables correcciones” que se supone que ésta necesita, no sólo no difiere en lo esencial sino que es aún más detallada en las concesiones que se pretende hacer a los contratistas privados, como se verá en el análisis que hacemos a continuación:

La propuesta contenida en esta iniciativa está una vez más precedida por abundantes declaraciones de respeto a la Constitución y de prevenciones contra las simulaciones para transgredirla. Y una vez más también las declaraciones son contradichas por el articulado propuesto.

Exposición de Motivos. En la exposición de motivos de la iniciativa Beltrones-Gamboa se hace un reconocimiento de que en el pasado reciente se ha intentado violar la Constitución por medio de “contratos que simulaban concesiones, mediante los cuales los contratistas podían recibir en pago por sus servicios un porcentaje de los productos o un porcentaje de la venta de los mismos”, y se reconoce también que los contratos de servicios de riesgo son aquellos en los cuales “las empresas reciben un pago proporcional a la venta de los hidrocarburos, esto es, un pago en efectivo pero ligado a la producción”, y que los “contratos de producción compartida” son aquellos cuya principal característica es el pago en función del éxito. A tal efecto, se señala que respecto a la ley que se propone: “debe recalcarse que en su letra, y como se verá más adelante en su espíritu también, no se están dando atribuciones a Pemex para suscribir contratos de riesgo sino sólo contratos para proyectos”. Se insiste en el tema al decir además que “a fin de evitar la simulación, es decir, que por medio de la figura de contratos de obras y de servicios se firmen en la realidad contratos de riesgo”, la ley establece ciertas características y prohibiciones a los contratos.

Queda establecido entonces por la propia exposición de motivos que:

a) Los contratos de riesgo son aquellos en los que hay un pago en efectivo pero ligado a la producción.

b) Los contratos de riesgo son contrarios a la Constitución.

Articulado. La iniciativa pretende que la simulación anticonstitucional se puede evitar si se establecen ciertas características y prohibiciones en los contratos de obras y prestación de servicios que firme Pemex, En el artículo 59 de la ley propuesta se establecen ciertos requisitos genéricos respecto de los registros que hagan los proveedores y contratistas en su contabilidad, y se dice que el control y la dirección de la industria petrolera y la responsabilidad de las decisiones estratégicas no podrán transferirse a terceros ni se darán derechos de preferencia para la adquisición del petróleo y derivados. Se hace hincapié en que las remuneraciones que se establezcan en los contratos serán siempre en efectivo y en que no se dará a los contratistas un porcentaje de la producción o de las ventas o de las utilidades. Con estos requisitos se pretende que los contratos que se autoricen podrán evitar la simulación contra la cual la propia exposición de motivos ha alertado.

Pero enfrentamos una vez más las contradicciones que se producen a todo lo largo de la iniciativa. En esta ocasión, las limitaciones genéricas que arriba han quedado descritas quedan contradichas por las autorizaciones específicas siguientes:

“Los contratos podrán contemplar cláusulas donde se permita a los contratistas sugerir modificaciones a los proyectos por la incorporación de avances tecnológicos; por la variación del precio de mercado de insumos o equipos utilizados en las obras, o por la adquisición de nueva información obtenida durante la ejecución de las obras”. (artículo 59, fraccion 6a. Segundo párrafo).

“Las remuneraciones de los contratos de obras y prestación de servicios de Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios deberán sujetarse a las siguientes condiciones”:

“I. Deberán pactarse siempre en efectivo, ser razonables en términos de los estándares y usos de la industria y estar comprendidas en el presupuesto autorizado de Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios.

“II. Podrán ser fijadas a través de esquemas o fórmulas predeterminadas con las que se obtenga un precio cierto, de conformidad con la legislación civil.

“III. Los contratos de obra plurianuales podrán estipular revisiones necesarias por la incorporación de avances tecnológicos o la variación de precios de mercado de los insumos o equipos utilizados en los trabajos correspondientes, con base en los índices de costos y precios autorizados por el Consejo de Administración de Petróleos Mexicanos.

“IV. Podrán condicionarse al menor o mayor éxito del proyecto.

V. Podrán incluirse compensaciones o penalizaciones, como parte de la remuneración, conforme a indicadores que podrán contemplar la sustentabilidad ambiental, la oportunidad, la complejidad del proyecto, la incorporación de mejoras tecnológicas, la calidad de los trabajos, el menor tiempo de ejecución de las obras, la reducción de los costos para el contratante u otros orientados a maximiza la eficacia o el éxito de la obra o servicios”. (artículo 60).

Es claro que los incisos IV y V son característicos de los contratos de riesgo que la propia iniciativa define como anticonstitucionales, ya que, la remuneración podrá condicionarse al mayor o menor éxito del proyecto.

Además de esta flagrante contradicción entre el pretendido respeto a la Constitución y la realidad de las propuestas, hay varios incisos de los artículos 59 y 60 que se acaban de citar que merecen comentarios adicionales:

a). Existe un primer subterfugio en la insistencia de que, por el hecho de que los pagos tienen que hacerse en efectivo, se atiende con ello la prohibición de que Pemex tenga productores asociados vía contratos. El argumento no resiste el análisis por el hecho simple de que al contratista privado le dará igual recibir su participación en efectivo o en petróleo, siendo éste un producto con cotizaciones diarias de mercado. Si recibe pesos o dólares y lo que quiere conservar es petróleo, puede salir con ellos a comprarlo y lo registrará como tal en sus activos sin que la paraestatal pueda hacer nada para impedírselo. Al contratista lo que le interesa es el monto de su participación y no que el pago se haga en especie mientras el contrato se base en fórmulas que le permitan calcular las equivalencias entre ambas formas de pago, como sucede si su remuneración se condiciona al mayor éxito del proyecto.

b). En el artículo 60 inciso I, se dice que el monto de la remuneración del contratista privado deberá ser razonable en términos de los estándares y usos de la industria. Según la exposición de motivos, lo que se busca con este artículo es “evitar la simulación de los contratos en lo que al pago corresponde, pues si bien el contratista, por ejemplo, no podrá ser dueño de las reservas, si recibiera un pago desorbitante y desproporcionado, en los hechos estaría apropiándose de la renta petrolera de la nación, dándose en automático tal simulación”. El alegato adolece de dos fallas:

La primera es que no hay protección para Pemex porque los montos de los pagos sean “similares a los que se pagan en la industria para proyectos de características semejantes”. Con esta disposición a quien se favorece en realidad es al contratista privado, ya que los estándares y usos de la industria los establecen precisamente las compañías con las que la paraestatal y subsidiarias contratarían.

La segunda falla se deriva de que la Constitución no prohíbe contratos con altos pagos. Lo que prohíbe es la participación de terceros en las actividades sustantivas de Pemex. La violación se da independientemente de que la remuneración resultara alta o baja. La simulación “se daría en automático”, –para usar la frase de la iniciativa– aún cuando los montos de la participación privada se ajusten a los estándares de la industria.

c). Otro argumento fallido es el de que la simulación en contra de la Constitución se evita porque los contratistas no pueden influir en las decisiones estratégicas importantes. Los terceros no pueden influir, pero sí pueden “hacer sugerencias a Pemex a fin de modificar los proyectos con la finalidad de mejorar el resultado del mismo”. El intento de engaño es evidente.

En la práctica, todas estas autorizaciones son fundamentales para la privatización de los contratos, ya que éstos estarán dedicados a la exploración, extracción, producción, transportación y procesamiento de los hidrocarburos, lo cual hace que los contratistas demanden la asignación de zonas exclusivas de trabajo en las que tienen que gozar de autonomía técnica y de facultades de decisión durante un plazo suficientemente amplio para su realización, durante el cual ellos harán las tareas con su personal y su equipo. El contratista privado tomará un riesgo esperando un éxito que se medirá por la capacidad y el nivel de extracción, para lo cual establecerá los procedimientos de producción, hará las estimaciones de los volúmenes que se pueden producir, realizará el pronóstico de las reservas y establecerá el control de la extracción y de los flujos de los productos. Necesariamente Pemex quedará marginado del control de las actividades y reducido al papel de una entidad negociadora de contratos. Es este esquema el que se pretende propiciar en el inciso VI del artículo 60, en donde se permite a los contratistas “sugerir modificaciones a los proyectos”, y en los incisos I, III, IV y V del artículo 60 en lo que se refiere a que “los contratos se ajustarán a los términos y usos de la industria”; a que “los contratos de obra plurianuales podrán estipular revisiones necesarias por la incorporación de avances tecnológicos o la variación de precios de mercado de los insumos o equipos utilizados”, y a que podrán incluirse compensaciones conforme a indicadores orientados “a maximizar la eficacia o el éxito de la obra o servicios”.

A los nuevos contratos se les podrá llamar “contratos incentivados” o “contratos por proyecto”, pero el cambio de nombre no cambia el hecho de que se están autorizando instrumentos en los que el contratista se asocia al éxito o fracaso de su intervención, es decir, toma un riesgo que comparte con Pemex o sus filiales, y en el que, para dar las mejores posibilidades a su recuperación, mantendrá presencia y vigilancia y dará su opinión para que se hagan los ajustes que le parezcan convenientes. Es decir, estamos hablando no sólo de un contratista industrial sino de un inversionista de riesgo. Para dar mayores facilidades a que los contratistas privados se incorporen a este esquema con un mínimo de vigilancia, la ley también abre la posibilidad de que las contrataciones se hagan sin licitaciones públicas, por medio de invitación restringida o adjudicación directa (art. 51).

Cerraremos este capítulo sobre la privatización de las actividades de Pemex por medio de contratos, con un comentario sobre partes de la iniciativa que se refieren a los tribunales que tendrían jurisdicción para la interpretación de los convenios que de la empresa celebre con contratistas privados.

En el artículo 12 de la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional se propone que “en lo no previsto por esta Ley, se consideren mercantiles los actos de la industria petrolera...”, es decir, se pretende que Pemex, organismo descentralizado de derecho público, pase a ser sujeto de derecho privado. Más grave aún es lo que se propone en el Artículo 63 de la LOPM, que establece que “tratándose de actos jurídicos de carácter internacional, Petróleos Mexicanos, sus organismos subsidiarios o los descentralizados de carácter estratégico filiales podrán convenir la aplicación de derecho extranjero, la jurisdicción de tribunales extranjeros en asuntos mercantiles y celebrar acuerdos arbitrales cuando así convenga al mejor cumplimiento de su objeto”.

Se pretende justificar la inclusión de artículos como éste sobre la base de que hay que darles a las empresas privadas contratistas de Pemex seguridad jurídica. Al respecto, vale la pena tomar en cuenta el reconocimiento que hace la organización privada internacional Intermón Oxfam en su reporte sobre los contratos petroleros en América Latina: “los debates públicos y mediáticos han pervertido el concepto de seguridad jurídica en favor de las empresas. La seguridad jurídica debe proteger los derechos de las empresas, pero también el interés público(...) la combinación de gobiernos locales débiles y convencidos de la importancia de atraer el capital extranjero a cualquier precio, con empresas extractivas poderosas y con planes de expansión bien definidos, y gobiernos occidentales en respaldo de las que considera sus empresas, han resultado a menudo en condiciones demasiado favorables al socio privado de la operación. Lo cierto es que las compañías extractivas han conseguido ventajas excesivas. Algunas de ellas son particularmente difíciles de justificar, tales como la resolución internacional de las controversias que puedan surgir entre el país productor y las compañías lo que debilita las posibilidades de éxito de los estados frágiles(...) ningún contrato hubiese salido adelante si las compañías hubiesen negociado con gobiernos capaces y responsables. Lamentablemente, en los casos que analiza este informe, el Estado ha hecho un grave abandono de sus funciones: no ha defendido los intereses de sus ciudadanos y ha antepuesto las conveniencias políticas o económicas puntuales al desarrollo a largo plazo, la inversión en educación y salud y el futuro de sus pueblos”. (Intermón, Oxfam, julio de 2008).

Los países consumidores han tratado de imponer “un nuevo orden internacional del petróleo”. Fundaron la Agencia Internacional de Energía y han tejido tratados laterales y unilaterales, comerciales y de protección a la inversión para encuadrar al régimen petrolero dentro de un régimen legal internacional del capital. Nuevos contratos de exploración y explotación que “asocian” compañías petroleras nacionales sustituyen a las concesiones. La pieza clave de esta red de tratados, contratos, servicios, es la imposición del arbitraje internacional. Sustrae al petróleo –materia estratégica– de la jurisdicción nacional, obligando a los países productores a someterse a tribunales extranacionales, en los que se imponen los privilegios concedidos a la inversión con la amenaza de sanciones y embargos. Cualquier cambio que pretenda el país productor es impugnado en el exterior. La soberanía legislativa, administrativa y fiscal se pierden.

Integración del Modelo

Con los tres componentes descritos quedaría integrado el modelo privatizador para Pemex, y hay que hacer notar que su privatización mediante cambios en sus objetivos, en sus estructuras y en sus prácticas operativas, no es una mera especulación teórica. Como prueba de su realidad podemos citar un extenso reporte sobre la paraestatal titulado “México: ¿Reforma Energética en esta primavera? Perspectivas e implicaciones”, fechado en enero de 2008, preparado por uno de los más importantes bancos de inversión estadunidenses: Bear Stearns (que pocos meses después de la preparación del reporte fue absorbido, con apoyo del gobierno de Estados Unidos por el J.P. Morgan-Chase Bank). El reporte bien podría haberse titulado, “Crónica de una privatización anunciada”. Los analistas que lo prepararon citan como fuentes para sus aseveraciones, entrevistas con la secretaria de Energía, Georgina Kessel con el director de Pemex, Jesús Reyes Heroles; con el diputado Emilio Gamboa, y con otros legisladores tanto del PRI como del PAN, que los llevaron a anticipar con optimismo una privatización de la paraestatal, que sin modificaciones constitucionales ni participación en su capital, lograra sin embargo cambios en leyes subordinadas en cuanto al modelo operativo de la empresa y al control de su administración, que permitieron que fuera restructurada para que opere “como si” fuera una compañía privada. El reporte hace referencia específica a la creación de comités, de un nuevo organismo “supervisor”, a la “autonomía operacional no-política”, a la “independencia del consejo de administración”, e incluye dentro de los instrumentos buscados la emisión de Warrants que define como acciones sin voto vinculadas a los resultados de Pemex, es decir, los ahora llamados “bonos ciudadanos”. Todo el paquete anticipado por la banca estadounidense se volvería realidad de aceptarse la iniciativa Beltrones-Gamboa. En el reporte están, con nombres y apellidos, los nombres de los promotores en quienes se fundan las expectativas de la banca internacional y los de las empresas que se podrían beneficiar con los contratos que se derivarían del nuevo modelo para Petróleos Mexicanos.

Conclusiones

Volvamos a las afirmaciones de la iniciativa Beltrones-Gamboa de que potencialmente enfrentamos una crisis financiera y económica de excepcional importancia. Aceptemos que el problema es grave y tiende a aumentar. Pero aceptemos también lo que la iniciativa afirma en cuanto a que la causa de esa crisis no radica en la estructura interna de la empresa sino en los cobros excesivos del fisco y en la negativa a dotarla de recursos de capital para su subsistencia y crecimiento. Acepemos que Pemex no puede mágicamente aumentar el contenido de Cantarell y de otros yacimientos, y que sobrexplotados es obvio que sólo conduce a su más rápido agotamiento y consecuentemente a agravar la declinación de las reservas de un recurso no renovable. Aceptemos por útlimo que la paraestatal no podrá tampoco encontrar nuevos yacimientos o llevar a cabo una mejor explotación de los ya conocidos sino se le permite retener recursos económicos que le permitan hacerlo.

Una verdadera reforma alternativa tendría que ser consistente con estas premisas que la propia iniviativa establece, pero el análisis de la iniciativa nos ha hecho ver que hay una incongruencia entre la definición de los problemas y los cambios propuestos. Nos hace ver también que los cambios que ahí se proponen son contrarios a la Constitución. El intento privatizador de la iniciativa es una constante que permanece a todo lo largo de los textos que la componen, desde la exposición de motivos hasta el articulado de los cuerpos legales propuestos. Esta unidad de propósito no permite que cambios parciales pudieran remediar las fallas señaladas. Si como lo reconoce desde el inicio la iniciativa Beltrones-Gamboa es necesaria una “profunda reforma al marco legal de Petróleos Mexicanos”, y dice que la iniciativa Calderón “no responde a lo que la sociedad desea y a lo que el sector necesita, y presenta aspectos que es indispensable corregir”, entonces la reforma que si pudiera aprobarse debería plantear soluciones congruentes con la definición de los problemas, y los cambios propuestos para remediarlos deberían asimismo ser respetuosos de la Constitución. Estos requisitos no se cumplen en la iniciativa Beltrones-Gamboa. Se necesita una propuesta distinta a la de las iniciativas gemelas Beltrones-Gamboa y Calderón, que atendiera los siguientes puntos:

a).El cambio fundamental tiene que ser uno de naturaleza presupuestal que le permita a Pemex retener un monto de sus ingresos suficientes para que funcione eficientemente y para que pueda crecer y cumplir con sus objetivos de empresa pública.

Esta reforma fiscal podría ser tan clara y sencilla como la de aplicar a la paraestatal un régimen similar al del impuesto sobre la renta, lo que permitiría hacer una medición válida de su eficiencia económica al compararlo con otras empresas. Lo más importante de un cambio en este sentido es que el monto de los recursos provenientes de la empresa a disposición del Estado no varía. El Estado decidirá en última instancia en que proporción los deja en Pemex para que se pueda financiar sanamente su plan de inversiones y decidirá consecuentemente que proporción de ingresos se puede retirar para cubrir otras partidas de gasto presupuestal. Este último retiro se haría vía dividendos, en lugar de hacerlo con el nombre de pagos de derechos y otros cargos fiscales. Cambia el nombre, pero el monto potencial de captación no cambiaría. Se haría evidente, sin embargo, que si persisten los problemas de funcionamiento de la empresa es porque se ha elegido negarle los recursos indispensables para su subsistencia. Quedaría claro que los problemas de producción de Pemex son en lo esencial síntomas y no causas de las insuficiencias presupuestales.

b).Para dar a Pemex una estructura financiera sana, sería también necesario que la Secretaría de Hacienda asumiera el pasivo de la empresa que se ha utilizado como una vía artificiosa para sustituir la dotación de capital que se le ha negado, distorsionando así su balance y ocasionándole cargos de varios miles de millones de pesos por concepto de servicio a su deuda.

c).El cambio de régimen fiscal es fundamental e indispensable, aunque necesitará complementarse con cambios que atiendan ineficiencias operativas, duplicaciones burocráticas y prácticas corruptas y corruptoras.

Dada la gravedad de los problemas de Pemex no sería razonable esperar a que el gradualismo anunciado por la Secretaría de Hacienda para dotarla de recursos financieros sanos hiciera su efecto, y es necesario pensar en un plan de emergencia que de inmediato se aboque a responder al deterioro acelerado que la paraestatal está sufriendo. Este plan debería partir de una evaluación racional de los proyectos de inversión y mantenimiento para determinar cuáles necesitan de atención urgente y cuales por su importancia en la formación de una industria petrolera integrada y de su contribución al plan nacional de desarrollo se deben también considerar prioritarios.

d).Se deberán eliminar los cambios que se proponen en la iniciativa que no atienden a la auténtica naturaleza de los problemas de Pemex y que pretenden privatizar objetivos, estructuras e instrumentos de operación de la empresa, en violación de la Constitución. Específicamente se deben:

I. Eliminar la homologación de objetivos de Pemex con los de las empresas petroleras privadas, y mantener los objetivos de una empresa pública establecidos por la Constitución.

II. Eliminar las disposiciones que proponen un nuevo consejo de administración para Pemex dominado por “consejeros profesionales” inamovibles por plazos de hasta 16 años, contrarios a la rectoría directa e inalienable del Estado, contrarios a la participación del Poder Legislativo en materia de hidrocarburos prevista por el artículo 73 constitucional, y contrarios también a la planeación democrática del desarrollo nacional que se debe llevar a cabo con la participación del Congreso de la Unión (art. 26 constitucional) y contrarios inclusivo a las mejores “prácticas corporativas internacionales” que tan repetidamente recomienda seguir la propia iniciativa Beltrones-Gamboa. No existen casos en que estas prácticas corporativas concedan una autonomía de gestión a los administradores de una empresa que los independice de los dueños y que impida a éstos removerlos y cambiarlos si no están satisfechos con su actuación.

III. Eliminar la autorización de “contratos incentivados”, que no son más que contratos de riesgo con un nuevo nombre, que según la propia iniciativa son anticonstitucionales, los contratos que con diferentes nombres proponen las iniciativas para privatizar las actividades reservadas; el arbitraje internacional y los bonos ciudadanos.

IV. Eliminar la fragmentación de Pemex en un número indeterminado de empresas filiales creadas por decreto presidencial, violando la atribución del Poder Legislativo de legislar en materia de hidrocarburos (art. 73 constitucional), que no da ventajas para el funcionamiento de la empresa, que propicia un aumento de la burocracia y una duplicación de costos y que es contraria a un propósito integrador de una industria petrolera con una visión de conjunto de largo plazo.

***

Si la reforma que se apruebe para Pemex no mantiene congruencia entre la naturaleza de los problemas y sus posibles soluciones, y si en cambio se usa a dichos problemas como pretexto para justificar una privatización burdamente disfrazada que no resiste el análisis, estaremos no sólo fallando en la solución buscada, sino creando otros nuevos de ilegalidad y de contravención de los intereses nacionales, que al no resolverse en sus instancias del Congreso provocarán que la resistencia se dé en otras formas de expresión popular.

Pero mientras el Ejecutivo, y específicamente la Secretaría de Hacienda como parte de él, no reconozcan que para atender el fondo del problema se necesita antes que nada una reforma fiscal integral, que entre otras cosas cierre lagunas como las exenciones que se conceden a los grandes causantes privados, que se conservan porque se les llama “estímulos”, y sólo se trate de cerrar aquellas que benefician a sectores más amplios de la población porque al llamarlas “subsidios” se les puede eliminar, y mientras en cambio prefieran soslayar esa realidad depredando a la paraestatal, seguirá dándose paso a un esquema en que coinciden el interés de Estados Unidos y sus grandes petroleras para lograr que Pemex se concentre en extraer y venderles el petróleo mexicano, con el interés de la Secretaría de Hacienda en pedir lo mismo para cubrir su déficit presupuestal y para aumentar sus reservas en dólares. La coincidencia de las preocupaciones hacendarias con las urgencias de compra por parte de Estados Unidos hacen que en las propuestas privatizadoras de Petróleos Mexicanos, según el viejo dicho, “se junten el hambre con las ganas de comer”.

***

El renombrado historiador inglés Tony Judt en un libro reciente, escribió lo siguiente, que bien haríamos en tomar en cuenta: “Las democracias en las que no hay opciones políticas significativas y en las que las políticas económicas es lo único importante (determinada ésta, además, por actores no electos, como los bancos centrales, las agencias internacionales o las corporaciones trasnacionales) se multiplica el riesgo de que devengan democracias que no funcionan o en las que la presencia de la política de la frustración es apabullante. Si la cuestión política y social no se aborda, ésta no desaparece, sino que vuelve en busca de respuestas más radicales y extremistas”.

* N. del A.: En todos los casos en que hay texto en negritas, cuando esté entre comillas los subrayados son míos.

 
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