Recomendación de Fao-Sagarpa:
eliminar duplicidad de programas

FOTO: Cristina Rodríguez / La Jornada

Jonathan Fox

Hay un alto grado de duplicidad en los programas de apoyo agropecuario, y en muchos de ellos también falta claridad sobre su población objetivo. Éstas son conclusiones a las que llega el informe oficial Análisis de los instrumentos de política agropecuaria, rural y pesquera en México, generado conjuntamente por la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO) y la Secretaría de Agricultura (Sagarpa).

El texto concluye que: “Se recomienda que la Sagarpa sea la única dependencia que otorgue subsidios para la adquisición de bienes de capital para el desarrollo de actividades productivas agrícolas, pecuarias, pesqueras y acuícolas (…)”, aunque hace una excepción al señalar que esto “no tiene como propósito evitar que otras dependencias otorguen subsidios para la adquisición de activos productivos e infraestructura que sea amigable con el medio ambiente”.

Así, la recomendación implica la eliminación de los programas de otras secretarías o dependencias que incluyen apoyos para bienes productivos, como los del Fondo Nacional de Empresas de Solidaridad (Fonaes); el ProÁrbol; la Comisión Nacional del Agua (Conagua); los Fondos Regionales Indígenas y el Programa de Coordinación para el Apoyo a la Producción Indígena (Procapi) de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI); el Programa de la Mujer en el Sector Agrario (Promusag), el Programa Joven Emprendedor Rural y Fondo de Tierras de la Secretaría de la Reforma Agraria (SRA), y la vertiente productiva del Programa 3x1 para Migrantes, entre otros.

Dice: Un ejemplo de las duplicidades identificadas es el hecho de que el Programa de Fondos Regionales Indígenas otorgó subsidios para que un grupo organizado de productores adquiriera una despulpadora de café. Este tipo de acciones, que contribuyen a la capitalización de las unidades económicas en el medio rural, también son apoyadas actualmente por parte del Programa para la Adquisición de Activos Productivos de la Sagarpa.

Incluso menciona al Proyecto Estratégico de Apoyo a la Cadena Productiva de los Productores de Maíz y Frijol (Promaf), que es operado por el Fideicomiso de Riesgo Compartido (Firco), el cual está en la estructura de la Sagarpa. El informe dice que el Promaf entrega apoyos a los productores del medio rural para la adquisición de infraestructura y equipo de acopio, manejo y conservación, ya sea de maíz y/o de frijol. Este tipo de apoyos para infraestructura básica productiva, que permite almacenar y generar valor agregado a la producción primaria, también lo otorga el Programa para la Adquisición de Activos de la Sagarpa.

Sin embargo, el documento no menciona el hecho de que el Programa para la Adquisición de Activos es descentralizado. Ello es relevante dado que, por las diversas características y compromisos de los gobiernos de los estados, se ha visto un desempeño muy desigual en la práctica de este programa, sobre todo en la capacidad para apoyar a los productores de bajos ingresos –según muestran evaluaciones oficiales de muchos años, producto de la misma asociación FAO-Sagarpa, (disponibles en: http://www.fao-evaluacion.org.mx/pagina/ informe-evaluacion-programas).

Además, estas nuevas recomendaciones no citan ningún estudio de evaluación de desempeño de las diversas dependencias implicadas, así que no toman en cuenta la calidad de los programas existentes. No consideran relevante su muy variado grado de cobertura de las poblaciones objetivo, ni las capacidades de cada programa para apoyar en la práctica a grupos específicos, como mujeres campesinas, indígenas o jóvenes. Sin embargo, según este informe, la capacidad de la Sagarpa para atender todo lo productivo es “evidente”.

También está disponible en: http://www.subsidiosalcampo.org.mx/mexico/pagina/organizaciones-internacionales-y-el-sector-rural/

Programa de Adquisición de Activos

Poco gasto agrícola llega a municipios indígenas Héctor Robles Berlanga Aproximadamente uno de cada cuatro mexicanos en las zonas rurales es un ciudadano indígena que vive en lo que se considera “municipio indígena”. Estos municipios rurales se definen como aquellos en que más de 40 por ciento de la población vive en hogares donde se habla una de las 62 lenguas indígenas reconocidas oficialmente en México. En estos municipios habitan seis millones de personas indígenas, que representan alrededor de 60 por ciento de la población indígena total del país, de acuerdo con datos del instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI). Las comunidades indígenas controlan 21.9 por ciento de la tierra en el sector social (ejidos y comunidades) y los productores indígenas representan una cuarta parte del número total de unidades de producción. FOTO: María Meléndrez Parada / La Jornada ¿Hasta qué punto llegan los subsidios agrícolas en México a los agricultores indígenas? La extensa base de datos del Centro de Estudios para el Desarrollo Rural Sustentable y la Soberanía Alimentaria (CEDRSSA), de la Cámara de Diputados, muestra que la mayor parte de lo que sí llega a los municipios indígenas es gasto para asistencia social e infraestructura local, pero no gasto para la agricultura. Por ejemplo, Oportunidades y las tiendas comunitarias de alimentos Diconsa tienen una amplia cobertura en los municipios indígenas. En contraste, el gasto agrícola se queda corto. Aunque Procampo se diseñó para llegar a los productores más pequeños, se informó que solamente 12.4 por ciento del gasto en agricultura llegaba a los “municipios indígenas”. Dado que muchos municipios dentro de esta categoría oficial en su mayoría no son indígenas y que sus agricultores con frecuencia tienen más tierra, esta cifra es una sobreestimación sustancial de lo que realmente llega a las parcelas indígenas. El Programa de Fomento al Café es la principal excepción a esta tendencia. Los municipios indígenas reciben una parte aún menor del gasto para el desarrollo rural caracterizado como ambiental, únicamente 6.2 por ciento de estos recursos federales. Y reciben todavía menos del financiamiento federal para crédito para actividades de desarrollo rural: sólo 0.1 por ciento de ese presupuesto. UAM Xochimilco

¿Descentralizar es la solución?

Brian Palmer-Rubin

Existe la idea de que la descentralización de recursos y políticas públicas permite responder mejor a las necesidades de los productores. Pero en el caso del Programa de Adquisición de Activos –el principal de corte federal en el rubro de inversión para mejora de la productividad en el agro– hay pocos indicios de que los campesinos de bajos ingresos reciban una parte significativa de sus fondos.

Este programa (al que aquí llamaremos Alianza, como mucha gente lo sigue conociendo, pues en su origen se denominó Alianza para el Campo) está descentralizado y muchas de sus decisiones se toman a escala estatal.

Para definir a los agricultores de pequeña escala –propietarios de menos de 20 hectáreas de tierra cultivable–, el criterio del programa es amplio: incluye a productores de ingresos medios. Incluso hay sesgos en el subprograma Desarrollo Rural, que en apariencia está a favor de los pobres. Un análisis reciente del Banco Mundial y John Scott encuentra que en 2004 a escala nacional 55 por ciento de los fondos de Desarrollo Rural fueron para el decil de los productores más ricos, aunque las reglas presupuestarias exigen que por lo menos 50 por ciento de los fondos se destinen a los productores con menores ingresos.

Tal hallazgo sugiere que en la práctica no se respetan los criterios oficiales de distribución que están diseñados para orientar una parte mínima del financiamiento del programa a los productores con menores ingresos.

Podadoras versus tractores. La transparencia limitada de los gobiernos estatales dificulta el análisis independiente de Alianza. Sin embargo, un estudio de campo en Chiapas reveló algunos de los sesgos en la asignación de recursos.

Buena parte de los fondos de este programa se destina a apoyar una amplia gama de inversiones de capital, incluyendo herramientas de bajo costo, como podadoras de setos, o bastante caras, como tractores. Un campesino de bajos ingresos que busca este tipo de apoyos suele enfrentar numerosos obstáculos, que varían según el monto solicitado y las características del solicitante.

He aquí dos experiencias, una de Majomut, una organización de cafeticultores de los altos del municipio de Chenalhó, y otra de una organización de productores de maíz denominada Totikes, ubicada en el municipio de Venustiano Carranza. Estos pequeños productores jamás hubieran podido acceder a fondos de Alianza sin el apoyo proporcionado por su propia organización, que se encargó de realizar el proceso de solicitud (sumamente burocrático), facilitar acceso a crédito y mover sus influencias políticas con funcionarios de la Secretaría del Campo del estado. Muchos otros pequeños productores enfrentan impedimentos casi imposibles de remontar y no logran acceder a este programa.

Majomut es integrada por cerca de mil tzeltales. En promedio, cada socio tiene una hectárea y media de café y emplea mano de obra intensiva y pocos bienes de capital. Los miembros dependen de su organización para acceder a los programas de apoyo agrícola. El presidente de Majomut en julio de 2009, Lorenzo Sántiz Gómez, sostiene que, gracias al éxito obtenido por la realización de protestas en el pasado, los socios ahora ven los apoyos gubernamentales como un derecho, no como un obsequio. Los dirigentes de Majomut desempeñan el importante papel de negociar con los funcionarios, llenar el papeleo y apoyar a los miembros para reunir la documentación requerida (como el acta de nacimiento, la credencial de elector y el título de propiedad).

Dado que los socios de Majomut tienen recursos financieros muy limitados, no pueden invertir en maquinaria a gran escala. Se benefician de los recursos de Alianza comprando herramientas manuales básicas que facilitan el cultivo y la cosecha del café, como podadoras, palas y barras. En 2008 Majomut presentó una solicitud para financiar la compra de cientos de herramientas de este tipo para todos sus integrantes. Pero el programa aprobó aproximadamente la mitad. Debido a que en la clasificación de la Secretaría de Agricultura los productores de Majomut figuran en la categoría de los más pobres y porque viven en aldeas muy marginadas, el programa aportó 90 por ciento del costo de las herramientas, que a su vez se sortearon entre los miembros.

La situación es aún más difícil para agricultores de bajos ingresos que se ganan la vida produciendo cultivos que requieren mayor inyección de capital, cuando intentan acceder a apoyos de Alianza para costear una inversión considerable. Un alto porcentaje de los recursos del subprograma Soporte Agrícola se destina a la compra de tractores, lo cual indica que hay cierto sesgo a favor de agricultores que operan con capital intensivo. Sin embargo, los de pequeña escala que cultivan de esta manera enfrentan muchos problemas formales e informales para acceder al apoyo. En entrevista, varios productores de maíz en Chiapas se quejaron de que el tractor de menor precio que se podía conseguir mediante una solicitud costaba más de 300 mil pesos, de los cuales el programa sólo cubría 120 mil. No queda del todo claro por qué el gobierno del estado no incluía el financiamiento de tractores más pequeños y asequibles, ya que formalmente Alianza puede apoyar la compra de tractores con precios a la mitad del señalado arriba. (Para una lista de las inversiones que el programa puede cubrir véase http://www.sagarpa.gob.mx/ agricultura/PreciosJustos/Paginas/default. aspx). Parte de la explicación puede ser que durante los dos años recientes el programa para tractores requería que el solicitante (individual o colectivo) tuviese al menos 14 hectáreas de tierra arable con maquinaria.

FOTO: Francisco Olvera / La Jornada

Totikes se fundó en 2000 y agrupa a cerca de cinco mil productores de maíz, muchos de los cuales son indígenas tzotziles con menos de cinco hectáreas. En cierta medida, Totikes también tiene acceso a capital político en el estado, gracias a que pertenece a la Empresa Integradora Campesina (EICSA), una cooperativa de alcance estatal adscrita a la Asociación Nacional de Empresas Comercializadoras de Productores del Campo (ANEC).

Aun con la ayuda de su dirigencia y de la EICSA, los miembros de Totikes enfrentan obstáculos formidables para obtener apoyos de Alianza que les permitan comprar un tractor. Según el presidente de la organización en julio de 2009, Ruly de Jesús Coello Gómez, hay grupos de productores afiliados que presentan solicitudes año tras año sin ningún éxito. Sólo en contadas ocasiones, ha habido miembros que han logrado aprovechar la segura línea de capital de Totikes y el apoyo administrativo y la influencia política que presta la EICSA. Aun así, y tras superar este arduo proceso, los productores de maíz todavía tienen que invertir grandes sumas de su propio dinero, ya que el tope del apoyo Alianza para tractores en Chiapas es de 120 mil pesos.

Al observar estos dos casos, sacamos tres conclusiones:. Primera, el acceso a apoyos de Alianza es sumamente difícil para los campesinos, debido a la cantidad de impedimentos logísticos, administrativos y financieros. Segunda, la interpretación que hace el gobierno del estado de este programa federal está sesgada a favor de realizar altas inversiones de capital, como grandes tractores, lo cual es desventajoso de entrada para productores de bajos y medianos ingresos. Y por último, el apoyo político, administrativo y financiero proporcionado por las organizaciones de productores es una condición previa fundamental para que los productores campesinos puedan tener acceso a Alianza.

Universidad de California, Berkeley