El malgasto del dinero de todos

Siete mitos sobre los subsidios agrícolas

Jonathan Fox

Primer mito: Los subsidios agrícolas se definen como los pagos directos a los individuos. En esta categoría están dos de los programas mexicanos para el campo más conocidos: Procampo e Ingreso Objetivo (IO), que fueron diseñados como medidas compensatorias a raíz del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN). Es notable que al entrar en vigor el TLCAN, el gobierno mexicano sí cumplió con un componente importante de la promesa de los promotores del libre comercio, invirtiendo recursos cuantiosos para compensar a productores con cheques individuales. La cantidad aplicada por medio de esos dos programas se estima en 20 mil millones en dólares de 2009 desde 1994. Pero la Secretaría de Agricultura (Sagarpa) ofrece muchos otros programas que financian “bienes a particulares” (en contraste con bienes públicos) y que van desde reembolsos para el uso de diesel y compras de bienes de capital como tractores, hasta subsidios más indirectos, como las tarifas subsidiadas para el bombeo de agua para riego, y el apoyo en primas para la cobertura de precios en los mercados a futuro a favor de productores comerciales.

En contraste con los bien conocidos pagos de Procampo, estas otras transferencias se concentran en grupos muy reducidos de productores comerciales. Pero dado que muchos de estos programas no se definen como subsidios, y muchos otros provienen de programas en los cuales no se han aplicado las reglas básicas de transparencia, resulta muy difícil ver cuáles son las tendencias principales en la asignación de recursos públicos en el agro en general. En suma, los subsidios son diversos y no se limitan a los pagos directos.

Segundo mito: El TLCAN expuso a los productores mexicanos al dumping de los granos subsidiados desde Estados Unidos (EU), lo que hizo bajar los precios al productor (al menos hasta 2007). Es verdad que los precios mexicanos del maíz cayeron y que México sí importó cada vez más granos subsidiados desde EU. Pero es un mito que todos los productores mexicanos estuvieron expuestos a este proceso. Apoyos y Servicios a la Comercialización Agropecuaria (Aserca) ha seguido una política muy consistente que protege a un segmento de productores frente a la competencia internacional, principalmente por medio del programa Ingreso Objetivo. Cada año, Aserca predice un precio objetivo (indicativo) internacional y escoge a ciertos productores de primera con sustanciales excedentes comercializables para pagarles la diferencia entre el precio nacional y el internacional, con base en cada tonelada. De acuerdo con las listas oficiales de beneficiarios de Aserca, entre 2000 y el inicio de 2009, 72.6 por ciento de los pagos totales de IO se concentraron en cuatro estados del norte (Sinaloa, Sonora, Tamaulipas y Chihuahua). Actualmente, debido a precios internacionales más altos, Ingreso Objetivo no efectúa desembolsos, y en vez de ello el Programa de Atención a Problemas Estructurales (en el cual se inserta IO) está enfatizando en una larga lista de programas llamados de “ordenamiento de mercados,” y de “cobertura de precios”, que es un tipo de seguro frente a los vaivenes de los precios internacionales. Sus beneficiarios están concentrados casi en su totalidad en Sinaloa, Sonora y Tamaulipas.

Tercer mito: Procampo representa un caso clásico de un subsidio compensatorio pro libre mercado porque los pagos por hectárea están “desacoplados” de la producción. Es cierto que los pagos compensatorios por hectárea dejan de intervenir directamente en los precios de los productos, a diferencia del efecto regulador de un precio de garantía.

El mito aquí es que si bien Procampo no interviene en mercados, sí está diseñado para incentivar la producción en dos sentidos. Primero, para que un productor en el padrón de Procampo siga recibiendo los pagos tiene que registrarse cada año y seguir sembrando. Su cumplimiento está bajo escrutinio estatal. Este requisito implica un reto para la capacidad institucional del Estado, que asume el reto de monitorear millones de hectáreas, todo con su respectivo tamaño y cultivo, además del nombre y apellido de más de dos millones de productores. Y segundo: Procampo fomenta la producción mediante el subsidio al segundo ciclo, de otoño-invierno, lo cual aumenta aún más la concentración de los pagos en manos de productores que de por sí están favorecidos por tener acceso a riego. En su diseño, los pagos del programa están ligados a la tierra, pero el sistema de pagar los dos ciclos implica un pago a la misma tierra dos veces. Esta decisión es una muestra clara del poder político de los productores comerciales del norte del país, que reciben una proporción enorme de los pagos de Procampo, como puede verse con lujo de detalle en el sitio www.subsidiosalcampo.org.mx.

FOTO: Edgardo Mendoza R. / ANEC

Cuarto mito: A diferencia de los precios de garantía, que sólo llegaban a los productores excedentarios, Procampo llega también a los de subsistencia. Es una verdad parcial. Es cierto que en los años 80s los precios de garantía sólo fueron recibidos por los productores con suficientes excedentes para comercializar, o sea una minoría. Inclusive, una de las mejores encuestas de productores en esa época, la de Fideicomisos Instituidos en Relación con la Agricultura (FIRA), en 1982, señalan que sólo 46 por ciento de sus prestatarios lograron tener acceso a los precios de garantía. En contraste, los beneficiarios de Procampo sí son principalmente productores minifundistas.

Pero aquí viene el mito: ¿hasta dónde llega Procampo a cubrir su población objetivo? Tanto las evaluaciones oficiales como los análisis independientes tienden a suponer que Procampo realmente llega a la inmensa mayoría de los productores de granos en México, dado que en teoría cumplían con los requisitos para inscribirse cuando inició el programa. Por razones que no quedan claras, el hecho es que Procampo sigue excluyendo a la mayoría de los productores de menores ingresos. En un texto publicado en el libro Subsidios para la desigualdad. Las políticas públicas del maíz en México a partir del libre comercio, John Scott analiza los resultados de una enorme encuesta de hogares que hizo Oportunidades en localidades rurales de bajos ingresos en 2004. Resulta que ahí Procampo llega únicamente a siete por ciento de los que tienen menos de una hectárea, a 19 por ciento de los que tienen entre una y dos y a 39 por ciento de los que tienen entre dos y cinco hectáreas. Esta tendencia excluyente ha sido confirmada por la Encuesta Nacional de Hogares Rurales de México (Enhrum), de El Colegio de México, basada en una muestra representativa de productores a escala nacional. Ésta encontró que en 2007 sólo 43 por ciento de los productores de granos del tercio de ingresos más bajos recibía Procampo. La contradicción consiste en que Procampo llega a los minifundistas, más que cualquier otro programa de apoyo agrícola, pero también los pasa por alto.

Quinto mito: La divulgación de los padrones oficiales de Procampo e Ingreso Objetivo nos dicen cuánto dinero recibe cada productor beneficiado. Esto es un mito porque los padrones no son listas de individuos sino de pagos. Cada pago tiene su clave –y un solo individuo podría tener numerosas claves para distintas parcelas–. Entonces, los datos frecuentemente citados sobre los números de pequeños productores realmente se refieren a los números de pequeños pagos. Al mismo tiempo, un solo pago puede destinarse a una organización, que no sólo tiene su propia clave sino también numerosos miembros. Así que, por un lado Procampo e IO cumplen cabalmente con la Ley Federal de Transparencia, divulgando sus respectivos padrones. Pero, por otro, los padrones no están construidos para mostrar cuánto recibe cada quien. Mientras tanto, los padrones de los demás programas de Aserca son peores, vienen sólo en PDF y sin clave consistente, lo cual no permite al público cruzar los padrones para ver cómo las mismas personas físicas y morales se benefician de múltiples programas.

Sexto mito: Como estrategia de política agrícola alternativa, los programas de inversión descentralizados, que operan los gobiernos estatales, responden mejor a los productores de bajos ingresos. Estos numerosos programas formaban parte del programa paraguas Alianza para el Campo, hasta que se reorganizó la Sagarpa, y ahora se llama de Adquisición de Activos Productivos. Los datos disponibles revelan un alto grado de concentración en productores bien capitalizados. Esto no es casual, ya que el diseño del programa exige que el productor invierta primero con su propio capital y después espere el reembolso parcial. De esta manera, resulta que sólo un subprograma menor de este grupo, llamado Desarrollo Rural, esté supuestamente focalizado hacia productores de bajos ingresos. Según el estudio de nuestro colega John Scott, en ese subprograma los productores del decil superior reciben 55 por ciento del total de sus recursos. Además, al intentar seguir la asignación de estos apoyos con precisión, uno se topa contra la pared de la opacidad de los gobiernos de los estados. Así, la descentralización no necesariamente fomenta la transparencia ni una focalización hacia los productores campesinos minifundistas.

Séptimo mito: La apertura comercial del TLCAN y la importación de maíz a menor costo llevarían a una caída en la producción. Como se esperaba, con la apertura comercial, las importaciones de maíz aumentaron notablemente y se desplomó el empleo en el agro. Entre 1991 y 2008 bajó 19 por ciento, principalemente en la economía campesina. Pero el maíz sigue siendo el cultivo más importante de México, en términos de volumen de producción, número de productores y superficie cultivada. Y para sorpresa de todos, la producción nacional maicera creció dramáticamente y llegó a niveles récord en la década reciente. Muchos críticos de la política agrícola enfatizan que las importaciones han crecido, y es cierto, pero al mismo tiempo el país ha logrado la autosuficiencia en maiz blanco para consumo humano (las crecientes importaciones se destinan a la producción de proteina animal).

Los estudiosos no hemos producido explicaciones claras acerca de este éxito de la producción maicera nacional. Si bien la obtenida en condiciones de riego pesa mucho, la mayor parte de la cosecha sigue siendo de temporal, cuyos rendimientos han crecido, y sin semillas genéticamente modificadas. Cualquier explicación tiene que tomar en cuenta diferentes formas de producción. Por un lado, muchos estudios de campo muestran que la continua producción de maíz en la economía campesina se explica como una medida de autodefensa. Pero esto no da sentido al enorme crecimiento del volumen comercializado, la cual puede tener explicaciones mucho más sencillas. La política agrícola oficial focaliza enormes y sustanciales incentivos económicos en un reducido grupo de grandes y medianos productores, concentrados en cuatro estados del norte. Es el caso de Ingreso Objetivo, que se otorga a aproximadamente 150 mil beneficiarios; este subsidio lo reciben además del Procampo y de recursos del Programa de Adquisición de Activos. El alcance de Ingreso Objetivo ha sido dramático. Según una evaluación oficial de Aserca, con fecha de 2006 entre 2000 y 2005, IO subsidió 70 por ciento de la producción nacional de granos y oleaginosas. Además, de acuerdo con un análisis económico minucioso comisionado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) para el gobierno mexicano, por su gran alcance, IO hizo bajar los precios del maíz que recibieron los demás productores nacionales. En otras palabras, la protección selectiva de Ingreso Objetivo produjo un fuerte conflicto de interés entre su número pequeño de beneficiarios y el resto de los maiceros. Por cierto, este estudio del BID era confidencial hasta una solicitud de información de Fundar, y es ya del dominio público; aparece en la página www.subsidiosalcampo.org.mx.

Conclusiones: el mayor mito de todos. Hay un mito todavía más general que engloba a los siete anteriores. Consiste en que el Estado mexicano suspendió su intervención en los mercados. Si bien ha cambiado de instrumentos, en muchos sentidos esta intervención es más profunda que antes. La pregunta clave, por tanto, no es si el Estado debe intervenir o no, sino cuáles deben ser los objetivos de su intervención, y también cuáles son los instrumentos más apropiados. Pero esta formulación técnica de la pregunta debe primero acompañarse de una versión más directa de la misma. ¿Quiénes ganan y quiénes pierden con la actual intervención estatal? y ¿quiénes deberían ganar y perder en una situación futura? Por eso, una mayor transparencia es una condición necesaria (y en esta medida indispensable) pero no suficiente para la rendición de cuentas.

Este trabajo fue presentado en el seminario “Transparencia y rendición de cuentas en los subsidios agrícolas. Políticas públicas y modelos de desarrollo rural”, realizado en la Facultad de Economía de la UNAM, el uno de septiembre de 2010.

Departamento de Estudios Latinoamericanos y Latinos. Universidad de California, Santa Cruz

Saldos de 20 años de la misma política

Héctor Manuel Robles Berlanga

Comparar los resultados del Censo Agrícola y Ganadero 1991-2007 permite ver en el transcurso de 16 años cuáles fueron los cambios más significativos en el campo nacional, en un período en que se dieron varias transformaciones estructurales: las reformas de 1992 al artículo 27 constitucional, la firma del Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos y Canadá, la reestructuración del Estado mexicano al dejar de intervenir en actividades relacionadas con el campo, la intensificación del proceso migratorio y la promulgación de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable en 2001, entre otros. Estos cambios se inscribían en la lógica de “modernización del campo” para mejorar la situación social y económica del medio rural.

El saldo, producto del comparativo de los censos mencionados, es negativo respecto de:

1. El número de unidades de producción (UP) sin actividad agropecuaria se incrementó significativamente, lo que indica abandono de tierras para la producción de alimentos;

2. No aumentó la superficie de riego, elemento central para planificar las actividades agrícolas, mejorar rendimientos y obtener mayores ingresos;

3. Cayó el financiamiento, lo que no ha permitido la capitalización de las unidades de producción y que sean más competitivas;

4. No se superó la fragmentación y pulverización de la tierra y por lo tanto no se generaron economías de mayor escala;

5. Disminuyeron los activos fijos, como los tractores y camiones, y todavía siguen siendo más las UP que no utilizan maquinaria;

6. Disminuyó o se mantuvo constante el número de cabezas de ganado mayor, contrario a lo que sucedió con la población nacional, por lo que el número de cabezas por hogar ahora es menor que en 1991;

7. En el marco de la apertura comercial, son muy pocas las UP que participan del comercio internacional.

El saldo fue positivo respecto de:

1. Incremento de la producción y los rendimientos de los principales cultivos, permitiendo que las UP sean más competitivas en esta materia;

2. Aumentó la producción de huevo y carne de ave. Este incremento fue responsabilidad prácticamente de tres empresas, Bachoco, Tyson y Pylgrim’s Pride, que concentran más de 80 por ciento de la producción. Este proceso de concentración llevó a la extinción de los pequeños empresarios avícolas que existían en el país;

3. En 2009, a pesar de la falta de financiamiento, son más las UP que utilizan tracción mecánica para la realización de sus labores agrícolas que las que existían en 1991;

4. No se modificaron los regímenes de propiedad, lo que habla de una estabilidad en los tipos de propiedad y de cómo los ejidatarios y comuneros defendieron su patrimonio que tanta sangre le costó a sus ancestros.

Con la suma de los datos que aquí apuntamos se puede inferir que los propósitos de superar la pobreza, revertir el minifundio, capitalizar el campo, promover nuevos esquemas de organización y mejorar las condiciones de vida en el medio rural no se alcanzaron. Es momento de hacer un alto y replantear la política de desarrollo rural a partir de reconocer que el sector agropecuario, y especialmente los pequeños productores, son indispensables para alcanzar el desarrollo nacional. Es necesario brindarles los apoyos necesarios para que cumplan con el papel de generar los alimentos que requiere nuestro país y proteger los recursos naturales que se localizan en sus tierras. No hay opción.

UAM-Xochimilco

Contra el cambio climático: la especulación y la concentración Agricultura en pequeño Esa solución la respaldan científicos de todo el mundo: IATP Lourdes Edith Rudiño Jim Harkness, presidente de IATP, durante su intervención en la Asamblea General de ANEC de XV Aniversario. La Asamblea se realizó del 6 al 8 de septiembre y asistieron alrededor de mil delegados y delegadas de 17 estados de la República FOTO: Enrique Pérez S. / ANEC Uno de los problemas más serios que enfrenta el sistema alimentario global –los fenómenos de la naturaleza intensificados por el cambio climático, que dañan cosechas con una frecuencia sin precedentes– sólo podrá ser combatido con un nuevo modelo de agricultura con producción diversificada, sustentable, de pequeña y mediana escala; con cultivos que resistan las temperaturas extremas y las plagas, y con el uso de materia orgánica en los suelos. Además de que se requieren nuevas fórmulas económicas y de organización para los campesinos que les permitan el acceso al crédito y a la asistencia técnica, que les brinden más poder en el mercado y que les den voz en el ámbito político. Y resulta que esa misma solución sería herramienta contra la alta volatilidad de los precios que ocurre por la especulación y las apuestas tipo casino en las bolsas de futuros agrícolas internacionales y contra la apabullante presencia de un puñado de trasnacionales en la producción y el comercio alimentario, las cuales concentran las ganancias del sector en demérito de campesinos y consumidores. Así lo afirmó Jim Harkness, presidente del Institute for Agriculture and Trade Policy (IATP), en una conferencia y en entrevista en la 15 Asamblea anual de la Asociación Nacional de Empresas Comercializadoras de Productores del Campo (ANEC). Dijo que en tal contexto las políticas gubernamentales deben reconocer que la agricultura no es un sector cualquiera, sino que es vital para el medio ambiente, la salud y la cultura y por tanto “los productores pequeños deben ser apoyados, particularmente con investigación y extensionismo enfocados a la agricultura ecológica”. Harkness, quien antes, de 1989 a 2005 fue director ejecutivo del World Wildlife Fund en China, comentó que hay quienes han comenzado a hablar de una nueva crisis global de precios de los alimentos (luego de la registrada en 2007-08), pues en Rusia los incendios y la sequía destruyeron más de la cuarta parte de la cosecha de trigo y el gobierno prohibió las exportaciones del grano hasta diciembre. Los mercados mundiales reaccionaron con un alza abrupta de los precios, y hay otros factores, como las inundaciones en Paquistán, China y México mismo, que generan preocupación por disponibilidad de cereales. Resaltó que en el caso del trigo, a pesar de lo ocurrido en Rusia, hay reportes de la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO) en el sentido de que la cosecha mundial del cereal es la tercera más alta de la historia. Lo que ocurre es que los precios internacionales –definidos desde las bolsas de futuros– se mueven en muchas ocasiones por rumores, por temores y por la acción cada vez mayor de especuladores que son hábiles para tomar ganancias en medio de la volatilidad de esas bolsas. Así, “estamos en un período de enorme inestabilidad climática y de mercados. Los medios de vida de los agricultores y la seguridad alimentaria global están en peligro”. Las crisis alimentarias podrían estarse repitiendo continuamente dejando saldos de miles de personas sin acceso a la comida. Dijo que acaba de concluirse el estudio Evaluación internacional sobre el conocimiento, ciencia y tecnología agrícolas para el desarrollo, elaborado por más de 400 autores de docenas de países, incluidos científicos, miembros de la sociedad civil y compañías privadas, que contiene un diagnóstico y pronósticos al 2050 de la agricultura. La conclusión es que el actual modelo alimentario, controlado horizontal y verticalmente por un puñado de trasnacionales –involucradas en las semillas, los fertilizantes, el transporte, el procesamiento, la comercialización, etcétera– y con alto gasto de combustibles fósiles “no tiene futuro, y el modelo pequeño de agricultura, amigable con el medio ambiente, es el que sí tiene camino”. Este trabajo –equiparable en autoridad moral y científica con los diagnósticos y estudios del Panel Intergubernamental para el Cambio Climático, que es un cuerpo de científicos internacionales avalado por las Naciones Unidas– fue coordinado por la FAO y el Banco Mundial, aunque éste, al ver las conclusiones, no ha manifestado voluntad para hacerlo público. Tal documento (disponible en www.agassessment. org), aunado a algunas situaciones, como la formación reciente de una coalición en Estados Unidos (EU) –con organizaciones sindicales, agrícolas, ecológicas y religiosas, compañías de transporte, aerolíneas y productoras de energía– para enfrentar la especulación y manipulación de las bolsas de futuros de materias primas, genera optimismo de que la sociedad pueda impulsar transformaciones en el sistema alimentario global. Y es que, en lo referido al cambio climático, la agricultura tiene una gran responsabilidad y un gran potencial para revertir la crisis. “Este modelo (de producción alimentaria industrial con alto contenido de combustibles fósiles y químicos) fue desarrollado en EU, donde existe mucha tierra, poca gente y mucho capital. Allí los efectos ambientales han sido documentados, incluyendo un alto nivel de contaminación de los cuerpos de agua, porque se utilizan demasiados fertilizantes que, junto con excretas de los cerdos, se vierten en las aguas de ríos como el Mississipi. Desde antes del derrame de British Petroleum, ya había un área enorme en el Golfo de México (del tamaño del New Jersey) conocida como ‘zona muerta’ que, afectada por los desechos del agro, impide la vida de organismos acuáticos, pues carece de oxígeno. Ello, amen de la pérdida de diversidad biológica y casos de cáncer por pesticidas. Entonces este sistema de agricultura, que fue desarrollado para el perfil de tierras de EU y para su sistema socioeconómico, cuando es aplicado a los países en desarrollo, genera consecuencias ambientales mucho peores. “En China, por ejemplo, los predios agrícolas, unos 300 millones, son de menos de media hectárea. El uso intensivo en fertilizantes ha tenido un efecto devastador en agua, tierra y salud de los campesinos y es la fuente más grande de daño ambiental, más incluso que la minería y el conjunto de la industria”. El IATP es una ONG que nació en 1986. Su sede es Minneapolis, Minessotta. www.iatp.org

Chiapas

Productores y consumidores organizados
en pro de comida sana

La Red de Productores y Consumidores Responsables Comida Sana y Cercana es una iniciativa surgida de un grupo de mujeres convencidas del derecho a alimentos sanos y accesibles. Nació como respuesta a problemas detectados en San Cristóbal de Las Casas: un creciente deterioro ambiental, la poca certeza del origen de los alimentos, el alto uso de agroquímicos en la zona, el riego con aguas negras y parcelas con mucha basura.

Del 2005 a 2007 siete familias consumidoras y tres productoras desarrollamos la experiencia “canasta orgánica”, con un sistema de pedidos semanales. A mediados de julio de 2007 teníamos una lista de unos cien consumidores, lo que significó demasiado trabajo para el equipo promotor, y decidimos transformarnos en tianguis, con relaciones directas entre productores y consumidores.

FOTO: Red Comida Sana y Cercana

Después de esto realizamos un proceso de sistematización de la experiencia y hoy estamos en uno continuo de reflexión e interacción. Somos una iniciativa autogestiva donde poco a poco los productores se han sumado.

Comida Sana y Cercana es una propuesta de desarrollo local y también política: es una experiencia de mercado justo y solidario que promueve la economía local, sostiene los empleos e ingresos de los productores y elimina intermediarios. Participamos familias, pequeños productores y organizaciones (hombres y mujeres por igual). Ofrecemos alimentos frescos agrícolas y pecuarios, artesanales, locales o regionales producidos de manera limpia, orgánica o de predios en transición a convertirse en orgánicos (todos sin agroquímicos, con agua limpia y con abonos naturales). Impulsamos el valor agregado procesando y diversificando los productos. Algunos de los procesados que contamos en el tianguis tienen insumos orgánicos, otros no, pero todos son artesanales.

Construimos agro-ecosistemas social y ecológicamente sostenibles con cultivos tradicionales y promovemos su consumo. Fomentamos y producimos semillas orgánicas y criollas. Apoyamos y participamos en las formas tradicionales y colectivas de administración de los recursos. Defendemos los conocimientos campesinos y las formas colectivas de propiedad. Luchamos contra los transgénicos y por el libre acceso a las semillas.

La red da seguimiento técnico a los productores, basada en los principios de la producción agro-ecológica. Da asesoría técnica individual y colectiva y talleres para mejorar la producción, cuidar la tierra y el agua.

Todos asistimos a talleres generales sobre certificación participativa, planeación, construcción colectiva del reglamento interno, sistematización de la experiencia, etcétera. Promovemos el consumo responsable por medio de conferencias, seminarios, actividades de difusión e información, visitas a productores y procesadores y talleres infantiles.

En foros públicos presentamos la experiencia como una propuesta real y exitosa. Nos estamos encaminando a la construcción de la “certificación participativa”, que es la forma concreta para que productores, consumidores y otros participemos en dar y tener la certeza de cómo se produce lo que se ofrece en el tianguis.

Los precios en el tianguis son en ocasiones ligeramente más altos, pero son justos, pues al consumirlos ayudamos a mantener nuestra salud y la de la Tierra y somos solidarios con los pequeños productores locales. Nuestros productos son de mayor calidad, y nuestra comida, más sabrosa y nutritiva. Pretendemos que cada vez más, los pobladores locales conozcan la experiencia, nos visiten y, claro, se conviertan en consumidores responsables.

[email protected], http:redcomidasanaycercana.codigosur.net