FOTO: Francisco Olvera / La Jornada

Subsidios al campo:
cuatro conclusiones

La serie de estudios publicados por el nuevo libro Subsidios para la desigualdad: Las políticas públicas del maíz en México a partir del libre comercio analiza los programas de subvenciones agrícolas en México, y deriva en cuatro conclusiones centrales:

1.- Mientras el gasto federal agrícola en México casi se duplicó entre 2001 y 2008, el empleo agrícola cayó notablemente. Durante los años 90s, de toda América Latina, México fue el que destinó una mayor proporción de su presupuesto al agro. Por sí solos, los pagos directos a productores sumaron 20 mil millones de dólares desde 1994 (en dólares de 2009). Aun así, el país perdió 20 por ciento de sus empleos agrícolas entre 1991 y 2007, al pasar de10.7 millones a 8.6 millones. Una comparación entre los censos agrícolas de 1991 y 2007 muestra que el número de empleos creados en el sector agro-exportador fue mucho menor que el de los perdidos en la economía campesina.

Además, entre 1990 y 2008 el peso relativo de la agricultura en la Población Económicamente Activa cayó de 23 a 13 por ciento. Pero en 2008 la población rural todavía representaba 23.5 por ciento del total nacional, ya que disminuyó mucho más despacio. Algo que subyace de la creciente brecha entre ambos indicadores es que millones de familias se han visto obligadas a separarse y desmembrarse, un proceso cuyos costos sociales y culturales son incuantificables.

La crisis en el empleo agrícola no puede atribuirse a la falta de gasto, sino que el fomento del empleo en el campo no ha figurado en las prioridades de política pública.

2.- En el sector agrícola la aplicación de reformas en materia de transparencia gubernamental y rendición de cuentas ha sido dispareja. En razón de su vasto alcance y gran complejidad, los programas agrícolas representan un reto formidable para las capacidades del Estado. De ahí que este tipo de reformas tengan un potencial considerable para mejorar el desempeño del sector público. Sin embargo, los programas agrícolas más importantes tienden a tener largas listas de metas, que no siempre son convergentes ni consistentes, lo cual maximiza la discrecionalidad de los tomadores de decisiones y la influencia de los intereses creados. En cumplimiento con los estándares mínimos que requiere la transparencia gubernamental, los dos mayores programas de subsidios directos mexicanos (Procampo e Ingreso Objetivo) parecen ser de entrada muy transparentes, ya que presentan en línea sus padrones de beneficiarios de manera muy detallada. Estos datos son suficientemente públicos para revelar que numerosos funcionarios reciben subsidios agrícolas. En la práctica, sin embargo, siguen siendo bastante opacos. La imprecisión de los datos oficiales impide y vuelve confusa la tarea de averiguar cuántos productores realmente reciben pagos. Por otra parte, los muchos otros programas de subsidios no son ni siquiera transparentes en apariencia, lo cual incluye los pagos directos a grandes empresas y los importantes programas de inversión agrícola que manejan en forma descentralizada (y discrecional) los gobiernos de los estados.

La falta de sistemas consistentes de registro de productores y de claves únicas de beneficiarios impide que un analista pueda averiguar el monto total de apoyos que ha recibido cierto productor o empresa. Pero además, las dependencias agrícolas no cuentan con mecanismos efectivos de rendición de cuentas. Sólo Procampo tiene un sistema de vocalías de pequeños productores, que en la práctica tiende más a representar a la dependencia ante estos últimos que a la inversa.

En síntesis, si bien los programas de subsidios agrícolas más importantes parecen ser bastante transparentes, en los hechos carecen tanto de transparencia como de rendición de cuentas.

3.- El Procampo, que fue diseñado para compensar pérdidas provocadas por el libre comercio y que ha sido ampliado hasta 2012, es (por mucho) el programa agrícola que llega a la mayor cantidad de productores de bajos ingresos. Procampo desembolsa pagos anuales a alrededor de 2.5 millones de productores, sobre todo de maíz con menos de cinco hectáreas de tierras de temporal. Es el programa agrícola mexicano más orientado a los pobres. Siguiendo un principio de pagos escalonados, el monto por hectárea cultivada que reciben los productores con menos de cinco hectáreas es ligeramente más alto que el que se entrega a los demás. Sin embargo, la asignación de recursos no es progresiva, ya que está diseñada para pagarle más a quienes cuentan con más tierra.

Adicionalmente, según dos encuestas nacionales, resulta que en la práctica la mayoría de los productores más pobres (los que tienen menos de cinco hectáreas) están completamente excluidos del programa. Al mismo tiempo, los que cuentan con tierras de riego reciben dos pagos anuales, a pesar de que el programa se diseñó para asignar apoyos con base en la extensión de tierra y no en la producción. Además, con el paso del tiempo han disminuido considerablemente la proporción del presupuesto agrícola destinada a Procampo y la capacidad adquisitiva de los pagos por hectárea, mientras que se ha estado favoreciendo a otros programas menos orientados a atender a los campesinos.

Por otro lado, las pérdidas que han sufrido los productores mexicanos al reducirse el precio nacional del maíz como resultado de la importación del grano estadounidense en condiciones dumping (con precios debajo del costo de producción) fueron mayores, por varios años, al pago por hectárea promedio recibido vía Procampo por los pequeños productores. Adicionalmente, aunque los pagos de Procampo han tenido un impacto limitado en reducir la migración, casi la mitad de las familias beneficiarias del programa tienen miembros que han migrado a Estados Unidos.

Por ende, el programa agrícola más orientado hacia productores de maíz, y el más inclusivo, no sólo excluye a la mayoría de su población objetivo, sino que está sesgado para favorecer a los productores más adinerados.

4.- Este sesgo a favor de a los grandes y medianos productores está aún más presente en casi todos los otros (y muy numerosos) programas de subsidios agrícolas de México. Los dos programas que siguen en importancia a Procampo, encargados de subsidiar las inversiones productivas y la comercialización, favorecen en particular a los estados norteños. Ambos están diseñados para darle un acceso discrecional a productores privilegiados. Notablemente, el programa Ingreso Objetivo (el tercero en importancia), subsidia directamente la producción de un pequeño número de los agricultores más grandes del país, a pesar del discurso oficial pro libre mercado. Sus apoyos cubren la diferencia entre el precio nacional del maíz y el internacional, una vez vendida la cosecha. Esto hace que los demás productores reciban un precio de venta más bajo y por ende refuerza la presión que ejercen las importaciones subsidiadas sobre los precios al productor en general para mantenerlos bajos. Destaca que fuertes montos de apoyos a la comercialización van a grandes empresas procesadoras y comercializadoras, incluyendo trasnacionales, como Cargill y Maseca. En general, un análisis económico reciente del Banco Mundial señala que “el gasto en agricultura es tan regresivo que anula aproximadamente la mitad del efecto redistributivo del gasto en desarrollo rural (..). porque más de la mitad se concentra en el decil más rico”.

Así, con excepción de Procampo, la aguda concentración de los subsidios agrícolas en unas cuantos manos ya privilegiadas está agudizando la desigualdad.

Universidad de California, Santa Cruz

Gran desbalance entre subsidios y empleo agrícola John Scott El Censo Agropecuario 2007 muestra que la mayoría de los trabajadores en el sector son familiares que no perciben salario, y en cuanto a quienes sí reciben salario, la mayoría son trabajadores eventuales. De los 8.6 millones de personas que trabajan en el sector agrícola identificadas en el censo de 2007, sólo 421 mil son asalariados permanentes. Este número ha permanecido casi sin cambio desde el censo de 1991, mientras que el total de trabajadores se ha reducido de 10.6 a 8.6 millones. El número de familiares que no perciben salario también ha bajado de 8.3 a 3.5 millones, mientras que los trabajadores eventuales se han incrementado de 1.8 a 4.7 millones. El análisis de la distribución del gasto agrícola muestra que no se ha invertido en rubros que fomentan el empleo agrícola. A lo largo de la década reciente, el empleo agrícola ha caído significativamente en la mayor parte de los estados, y ha disminuido de manera desproporcionada en aquellas entidades que reciben la mayoría de los subsidios. Inclusive, mientras los grandes y medianos productores concentran los subsidios públicos, según el censo agrícola de 2007, 63 por ciento de los empleos agrícolas –aunque sólo 27 por ciento de los remunerados permanentes– todavía están en la economía campesina (productores hasta con cinco hectáreas). Se observa una concentración de los subsidios en unidades de producción de granos de gran escala, intensivos en capital, más que a productos intensivos en fuerza de trabajo, como frutales y verduras. Es posible, por otro lado, que estos apoyos tengan un impacto de empleo fuera del sector agrícola, en servicios o la industria alimentaria. El impacto laboral de los subsidios agrícolas, y los mercados de trabajo rurales en México más ampliamente, representan un tema de gran importancia para el diseño de las políticas en el sector que ha recibido escasa atención en la literatura académica. Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE) www.wilsoncenter.org/DesarrolloRuralMexicano

Procampo

La cultura de la limosna

Mauricio Maldonado Sánchez-Aldana

Si bien los pagos que reciben por hectárea son de poca monta, los productores consideran al Procampo benéfico y útil. No lo conciben como un mecanismo compensatorio al cual tienen derecho, sino como un apoyo que se desprende de la voluntad discrecional del gobierno. Ello les ha generado una dinámica de dependencia, sobre todo para con el personal del gobierno, que los desvincula de los procesos conjuntos que podrían fortalecer la participación y corresponsabilidad.

Tal situación se revela como resultado de una encuesta piloto realizada a más de cien productores en cinco estados (Jalisco, Guerrero, Chiapas, Oaxaca y Puebla) para observar cómo perciben el Procampo, con énfasis en la transparencia y rendición de cuentas.

Los productores suelen considerar a Procampo como “una ayuda”, como si fuese un regalo de parte del gobierno y dependiera de la voluntad del gobierno o del funcionario en turno, no como un derecho. “A quién le dan pan, que llore” o bien “a caballo regalado no se le ve el colmillo” fueron expresiones que emplearon a menudo y que dan a entender que uno debe mostrarse agradecido con el gobierno por el favor recibido y no quejarse. Como dijo un asesor municipal de la Secretaría de Agricultura, fuera de entrevista: “estamos creando una cultura de limosneros”.

El trabajo permitió también concluir que el Procampo cumple sólo parcialmente sus objetivos. Aunque otorga apoyos directos desvinculados del volumen y del tipo de cultivo, muchos predios y sobre todo muchos productores están fuera del padrón, además de que los rentistas no tienen acceso a los apoyos. Aunque ha contribuido a elevar el ingreso familiar, no ha cambiado la percepción que tiene el campesino de sí mismo como pobre. Sólo en unos cuantos casos el programa ha propiciado la organización rural, aunque es un tercer actor (una organización independiente) el que ayuda para que esto se dé y frecuentemente ante la oposición o indiferencia del Distrito de Desarrollo Rural (DDR).

En muchas regiones, los beneficiarios no valoran la posibilidad de disponer de mecanismos institucionales para la transparencia y la rendición de cuentas; lo que les interesa es que lleguen los pagos. Sí “están al tanto” del monto y de las fechas del pago, así como de la “practicidad” con que éste se entregue. Es por esto que llegan a expresar interés por la información y la rendición de cuentas, las cuales no corren por los canales formales sino por los “informales” o “propios”.

Destaca que en los lugares donde existen organizaciones que trabajan con los campesinos, éstas no sólo transmiten información, sino también proporcionan asesoría, explicando el contexto y generando discusiones acerca del programa.

La vocalía, que es el principal canal oficial para que los productores hagan oír su voz en asuntos relativos a la transparencia y rendición de cuentas, tiende a ser inefectiva o del todo inexistente. En vez de ello, los dirigentes ejidales frecuentemente se encargan del seguimiento de Procampo en nombre de sus representados.

En contraste, se ha visto que comunidades indígenas han incorporado la vocalía de Procampo a su tradicional sistema de cargos, logrando que ésta sea la interfase entre los productores y el programas. Allí los productores entienden ampliamente el papel de la vocalía y también tienen mayor conocimiento acerca de las operaciones del programa, a cuya información acceden más que en aquellas comunidades que carecen de vocalías activas.

FOTO: Edgardo Mendoza R. / ANEC

Así, en términos generales el programa no fortalece el ejercicio de derechos por medio de la participación en la supervisión del uso de los recursos públicos. Fomenta que cada individuo se preocupe por su pequeño cheque anual y no valore la rendición de cuentas o el manejo transparente del programa. Esto lleva a que los productores “dejen pasar” o toleren algunas irregularidades.

En el levantamiento de la encuesta, fue muy común encontrar reticencia en la gente, pues decían sentir temor de que si nos proporcionaban información, se redujeran los montos que reciben o incluso perdieran totalmente el Procampo.

La investigación de campo no halló evidencia de que las instituciones gubernamentales tengan interés por fomentar una mayor transparencia y rendición de cuentas. Los funcionarios emplean estos términos, pero no los aplican en los hechos, por ejemplo animando a los productores a presentar quejas. El vínculo más cercano a los beneficiarios es el Centro de Atención al Desarrollo Rural (Cader), cuyo personal opera en forma pragmática, cumpliendo al mínimo con la normatividad del programa.

Los hallazgos sugieren que por lo menos hay dos aspectos que necesitan profundizarse para adoptar un enfoque hacia la transparencia y la rendición de cuentas:

1.– Revitalizar y fortalecer las vocalías, no sólo como contraloría social sino como vínculo entre campesinos y la Sagarpa para establecer canales de comunicación y una dinámica de información, rendición de cuentas y transparencia que tenga valor de uso.

2.– Estimular el trabajo con las organizaciones a fin de diseñar y poner en marcha alternativas en materia de flujos de información y de aprovechamiento del recurso fortaleciendo el capital social.

Instituto Tecnológico de Estudios Superiores de Occidente (ITESO)