Comunicado No. 69

El impacto educativo de 2002

Ť Recursos insuficientes por segundo año consecutivo

Ť La propuesta del gobierno federal fue de la SHCP

El pasado primero de enero, en un ambiente de tensión entre las diversas fuerzas políticas representadas en el Congreso de la Unión, las Cámaras aprobaron la Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos para 2002. No es novedad la incertidumbre que genera el paquete económico de la Federación. Existe un complejo dispositivo normativo que prevé la elaboración de la propuesta por el gobierno federal y la aprobación por parte de los legisladores; pero la Ley de Ingresos es sancionada por diputados y senadores, mientras el Presupuesto de Egresos sólo requiere la aprobación de los primeros. Además, en los últimos cinco años el Congreso, conforme se modificó la composición parlamentaria, ha adquirido mayor responsabilidad en la definición presupuestal, pero ha llevado al límite del plazo las negociaciones.

Se debate ahora si el procedimiento y las modificaciones realizadas por los legisladores fueron las adecuadas. La mayor controversia se ha centrado en el marco tributario previsto en la nueva Ley de Ingresos, pero en la discusión poco se ha reparado en la distribución del gasto. Debe recordarse que éste es el segundo año de la actual administración y también el segundo en el que los legisladores realizan importantes modificaciones a la propuesta del ejecutivo federal. Observatorio se ocupa en este comunicado de analizar el presupuesto educativo 2002 comparándolo con el del año anterior y precisando los cambios realizados por los legisladores.

El proyecto presidencial

La propuesta del gobierno federal planteó un gasto total para el sector educativo de 258.7 mil millones de pesos. En cifras redondas y en términos corrientes (sin descontar el efecto de la inflación), el presupuesto apenas se incrementaba en 9 mil millones de pesos respecto al del año anterior. Este raquítico incremento, inferior a cuatro puntos porcentuales, apenas alcanzaría para cubrir el gasto ordinario, principalmente salarios, y limitaba considerablemente las posibilidades de inversión en nuevos programas o en infraestructura. Respecto al PIB la proporción del gasto público educativo quedaba inmóvil en torno a la proporción de 4 por ciento, tomando en cuenta el crecimiento nulo del producto en 2001.

Según la exposición de motivos que acompañó a la propuesta del gobierno, el total de gasto educativo se distribuía por función educativa así: 170 mil 953 millones de pesos (66.3 por ciento) para educación básica; 26 mil 404 millones de pesos (10.2 por ciento) para media superior; 32 mil 419 millones (12.6 por ciento) para superior; 2 mil 698 millones (uno por ciento) para posgrado; 4 mil 466 millones (1.7 por ciento) para educación de adultos, y 9 mil 315 millones (3.6 por ciento) para ciencia y tecnología.

También había previsión financiera para los "programas innovadores" de esta administración, como el de educación permanente (454.9 millones de pesos), el de tecnologías educativas (661.7 millones de pesos), el de becas (702.3 millones de pesos) o para el proyectado Instituto Nacional de Evaluación (241 millones de pesos). Vale la pena recordar que el proyecto de presupuesto de 2001 también incluía una asignación financiera (100 millones de pesos) para la creación del instituto, pero transcurrió el año y el organismo no se puso en marcha.

Para educación superior y ciencia y tecnología los montos eran inferiores al año anterior. En el presupuesto de 2001 el nivel superior tenía una participación relativa en el total del gasto educativo de 14 por ciento, en el de este año apenas alcanzaba 12.6 por ciento; más grave, el de ciencia descendió en más de 4 mil millones de pesos. Los rectores de las universidades públicas plantearon su inconformidad e hicieron notar el riesgo de un presupuesto insuficiente para atender los incrementos de salario previstos para este año. También en el sector científico se escucharon voces de insatisfacción con la política de distribución del gasto, notoriamente discordante con las premisas de desarrollo científico y tecnológico enunciadas por el propio Conacyt y otras instancias del gobierno.

Es suma, la Cámara de Diputados juzgó que un incremento de 9 mil millones de pesos al gasto educativo era notoriamente insuficiente. El aumento distaba de los 65 mil millones de pesos que el subsecretario de Planeación y Coordinación de la SEP había planteado como necesarios para alcanzar la meta de 8 por ciento del PIB al final del sexenio y aun de la previsión más reciente de 20 mil millones de pesos que el secretario de Educación había anotado como indispensable para enfrentar los retos (La Jornada, 25/8/01)

Rectificaciones del poder legislativo

Tras la posibilidad de obtener mayores ingresos a partir de las reformas fiscales y un nuevo marco tributario, el Congreso reformuló el presupuesto. Canalizó a educación, entre reasignaciones y aumentos, más de 15 mil millones de pesos; en total, el presupuesto educativo se incrementó 5.5 por ciento respecto al proyecto original.

En el decreto de los diputados se especifica cómo se distribuyen los 15 mil millones adicionales. En números redondos, 9 mil millones van al ramo 11 (gasto de la SEP), 2 mil millones al ramo 25 (aportaciones a educación básica, normal, tecnológica y de adultos), y 4 mil millones al ramo 33 (aportaciones a las entidades federativas y municipios) (ver cuadro anexo). Sin embargo, a diferencia de lo que ha ocurrido en años anteriores, ni en el dictamen en que se basa el decreto ni en éste mismo se indica la distribución del gasto por funciones o programas.

Seguramente los aumentos convenidos por los diputados servirán para atender demandas urgentes, como las presentadas por las universidades públicas del interior del país, y para enfrentar algunas de las previsiones del PNE. Pero es muy poco probable que tal asignación resulte adecuada para restituir la pérdida del poder adquisitivo del salario magisterial, para revertir el deterioro físico de los planteles, para dotar de recursos didácticos a las escuelas o para mejorar la calidad de la educación en su conjunto. Por cierto, las autoridades de la SEP no se han pronunciado aún sobre si el presupuesto asignado les será o no suficiente.

En lo que respecta a ciencia y tecnología, que fuera uno de los renglones más golpeados en la propuesta original del Ejecutivo, también se aumentaron los recursos, aunque sin resarcir el déficit inicial. Conviene señalar al menos tres aspectos preocupantes. Uno es la escasa sensibilidad de la Secretaría de Hacienda sobre la importancia de la educación y el desarrollo científico de México. No obstante la retórica presidencial y el trabajo de la SEP en materia de pla-neación, para las autoridades de la hacienda pública el gasto en educación no amerita un refuerzo significativo, no es visto como un rubro estratégico para el desarrollo del país y es materia de recortes a la primera oportunidad. Otro, la falta de coordinación entre las secretarías del gobierno federal y entre éstas y el Poder Legislativo. Las decisiones en materia de presupuesto parecen ser independientes de los requerimientos y los planes sectoriales, como lo expresan las aspiraciones en materia de recursos formuladas por las autoridades educativas y el proyecto elaborado por Hacienda. En este sentido cabe preguntarse si el proyecto de Hacienda es realmente un proyecto del Ejecutivo federal en su conjunto o representa sólo los puntos de vista de esa secretaría. También es de notar, tanto en el presupuesto del año anterior como en éste, la importancia de las modificaciones realizadas por los legisladores a la propuesta del gobierno federal, lo que indica una creciente responsabilidad del Congreso y la importancia no sólo de una relación respetuosa e informada, que no se aprecia entre poderes, sino mayor coherencia y corresponsabilidad entre ellos y, si no fuera mucho pedir, mayor nivel de conocimiento técnico y sustantivo de las comisiones legislativas.

Finalmente, son de preocupar el tiempo y el mecanismo que emplea el Congreso para revisar, dictaminar y aprobar el paquete económico. El margen de tiempo es muy estrecho e inevitablemente provoca negociaciones y decisiones apresuradas que pueden ser desafortunadas. La Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos ameritan un examen más detenido en el Congreso y un mecanismo de consulta funcional, activo e independiente de los intereses corporativos vigentes en el sector educativo.

Interrogantes

A la SHCP: parece que el proceso interno de elaboración del presupuesto es bastante deficiente. ¿Cómo evalúa esta secretaría que funcionarios del propio Ejecutivo planteen públicamente al Congreso demandas presupuestales adicionales a la propuesta del Ejecutivo?

A los señores diputados: siendo evidente el apresuramiento con que procedieron en asunto tan complejo como el presupuesto del gobierno federal, ¿tomarán alguna providencia para que, a fines de este año, se disponga de mayor plazo y conocimiento por parte de las respectivas comisiones? ¿Cuáles fueron las razones para asignar a los gastos generales de la SEP alrededor de 60 por ciento de los recursos que agregaron al presupuesto formulado por el Ejecutivo, y no a los programas operados por esa secretaría?

A la SEP: no ha aclarado si en 2001 hubo, como se presume, un subejercicio presupuestal. En caso afirmativo: ¿a cuánto ascienden los recursos no ejercidos?, ¿se devolvieron a Hacienda o se aplicarán este año y en qué programas? En función del presupuesto aprobado ¿corregirán algunos de los programas y metas del Programa Nacional de Educación 2001-2006? (A partir de este comunicado se integra al grupo de redacción de Observatorio Leonel Zúñiga, a quien damos una cordial bienvenida.)

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